獨立機關走調》何吉森/資通傳主管機關的調整與強化

我們想讓你知道…行政院研議設立跨資訊、資安、電信、網路及傳播五大領域的數位發展部(會)政策,已積極啟動組織調整規劃。修補或整合資通傳產業相關部會之職掌,已是遲來之作為,但不能因此否認NCC獨立監理之功能仍有持續存在之必要。

▲政府目前研議設立數位發展部,已積極啟動規劃。(圖/記者周宸亘攝)

● 何吉森/前NCC委員、師大傳播所助理教授、世新大學廣電系兼任副教授

行政院為落實蔡總統宣示政府應研議設立跨資訊、資安、電信、網路及傳播五大領域的數位發展部(會)政策,已積極啟動組織調整規劃。但近聞相關規劃中,擬廢除現行通訊傳播獨立監理機關(NCC),代以首長制之數位發展部(會),此項擬議一出,引起NCC會否走調,成為網路監理機關之「電子捕獸夾」?或是否「只因NCC不聽話、叫不動」而藉數位經濟產業政策發展之名,行廢除通傳獨立監理機關之質疑。

資通傳主管機關整合有其必要,但獨立監理機關仍不宜廢

隨著數位內容、雲端應用、OTT、開放資料應用、5G及物聯網(IoT)之快速進展,行政院以2016年開始啟動之《數位國家・創新經濟》(DIGI+)方案為基礎,藉由政府與民間的公私協力,整合台灣數位資源分配管理及產業輔導,加速落實數位轉型於各項民生產業。目前政府的科技資訊、網路和傳播部門,勢必將面臨突破性的整合。

然NCC之成立原係依據《通訊傳播基本法》第三條,以獨立合議制模式負責通訊傳播之監理,其之所以必須如此建制,目的在於:

一、回應各界對通訊傳播自由保障之殷切期待,積極處理「政媒分離」,打破意見市場壟斷勢力。

二、針對通訊傳播公、民營事業之監督、稀有資源管理、及消費者權益保護,以「經營與管理分離」之普世價值,仿效美國FCC獨立監理機構、英國Ofcom獨立預算組織制度,解決現行政府因持有最大電信事業(中華電信)股權而有球員兼裁判之困境。

三、台灣因爭取加入世界貿易組織(WTO),除積極通動電信自由化、開放相關市場外,亦對外承諾成立NCC獨立監理通傳業務,確保新進業者公平競爭機會。

四、面對科技匯流之產業規範與監理執行,亟需改造行政組織之科層文化,隔離來自政治部門的遊說壓力。

通傳會自創立初始,即面對來自朝野各方之壓力,釋字第613號解釋雖認人事選任有違憲之疑,但在組織法修法後,行政院長得提名委員,並指定一人為主任委員,讓行政院對NCC之一般政策決定,有一定程度的控制機制。

經過13年數屆委員更迭,雖偶有引起朝野或業者對NCC之作為或不作為表達不滿,其間NCC或應檢省是否有再精進之處,然NCC組織規則要求其應多元公開聽取各界意見,再據此專業判斷,此正足以顯現歷屆委員對自身獨立行使職權,不受來自各方不當壓力之自重與風骨。就如同我們不能因民主政治可能帶來社會紛亂,而否定審議式民主制度之正當性。

前述《通訊傳播基本法》第三條,明定國家通訊傳播整體資源之規劃及產業輔導、獎勵,由行政院所屬機關依法辦理之。行政院研議成立數位發展部(會),修補或整合資通傳產業相關部會之職掌,已是遲來之作為,但不能因此否認NCC獨立監理之功能仍有持續存在之必要。

▲韓國產業政策成功,已成為國際間學習楷模。(圖/資料照)

他山之石

面對跨國資訊科技產業透過科技變遷顛覆傳統價值之際,端賴科技產業自律、公民社會覺醒已難形成共識,政府組織改造,及匯流法案之重整,均需政府趕上科技之進展速度。

以韓國為例,其於2017年7月,成立「科學技術資訊通信部」(簡稱科技資通部,MSIT),負責韓國創新科學技術政策之制定、統整、調配;科學技術革新政策、相關產業政策等制定與調整、及通信科技之創新技術政策的制定與調整。其前身機構為「科學、資通訊與未來規劃部」(MSIP),係於2013年3月才由原「教育科學技術部」與「國家科學技術委員會」(類似我國科技部)移轉,並同時整併「韓國通訊傳播委員會」(KCC)部分業務之新部會。

MSIP承接KCC部分監管職責,KCC係於2008年成立,與台灣NCC執掌類似,但較台灣晚兩年成立,其整併韓國原「資訊通信部」(MIC)之技術標準與頻譜管理業務及「韓國廣播委員會」(KBC)之執照發放、廣告業務。為韓國直屬總統之五個委員會之一(其餘為公平交易委員會等),其業務僅限研究、管理廣播、通訊、頻譜,為建立相關政策的機構。

由前述之沿革歷程,可知韓國對資通訊與創新科技相關產業政策之重視,不到十年,政府相關組織已數度調整,相關管理機制,亦不斷整合,以「OTT視訊服務」為例,係由KCC(執掌其放送法業務)與MSIP(執掌IPTV法業務)兩機關進行協調整合,化解產業間之輔導與管制平衡問題。此外,在涉及敏感之數位新媒體及網際網路內容審查部分,韓國係另設獨立機關「放送通訊審議委員會」(KCSC)先進行審議,KCC再根據其決議為行政處分。

新加坡資通訊部(MCI)於2016年下半年成立資通訊媒體發展管理局(IMDA),以取代IDA與MDA的監理,藉以改善資通訊產業發展環境、讓管制框架隨數位匯流革故鼎新,同時亦希望透過精簡管制程序以增加業者投資意願。值得注意的是IMDA將與個人資料保護委員會合作,協助引領通訊傳播事業合理使用經去識別化的個人資料,藉此提升民眾信心而增加大數據產業發展之契機。另於MCI下成立政府科技管理局(GTO),將與其網路安全局(CSA)密切合作,共同提高新加坡政府數位化服務的安全性。

▲資通傳產業管制與整合勢在必行,但NCC獨立監理權責仍有存在必要。(圖/記者李毓康攝)

數位發展部(會)整合建議

數位匯流與資通傳管理機制,在相關產業儼然已成為未來科技主導趨勢之際,政府如何引領數位經濟產業發展,前述韓國及新加坡之組織變革可資借鑑。

首先,科技部做為此次資通傳主管部(會)之整合基礎,可先檢視其現有職能,能否有效統合、策畫未來科技與資通信產業發展?除將科學技術部與相關教育人才資源部整合,提升基礎科學教育之重要性外,另應強化其技術幕僚與研究能量。

NCC現所屬之基礎設施事務處及射頻資源管理處,擁有一批對資通訊傳播及網路基礎設施、資通安全、頻率資源、及網域名稱監理政策之專業技術幕僚團隊,可調整其功能,納入未來部(會)中,提供我國資訊創新與科學技術政策之統整與調配建言。其次,現行「國家資通安全會報」原係為統籌並加速我國資訊通訊安全基礎建設,強化資通訊安全能力,於2001年成立。

多年來因應我國資安及國安政策方向,擬具相關推動策略,作為國家推動資安防護策略與計畫之重要依據。其所屬之行政院資通安全處,針對台灣國家資通安全基本方針、政策及重大計畫、國家資通安全相關法規及規範、國家資通安全事件偵測及通報應變機制等事項,此均應納入未來部(會)之整合中。另外,經濟部所屬工業局、資策會相關部門或組織之功能,亦應一併檢視。

面對資通傳產業走向產業化、智慧連結趨勢,台灣之問題仍在於硬體建設重於軟體創造,技術追隨重於制度規劃。如何突破此困境,於整合數位發展部(會)之際,應思考:

一、未來整合部(會)之職掌,應含納創新科學技術政策之制定統整與調配、科學技術革新政策、相關產業政策等制定與調整、通信科技創新技術政策的制定與調整、及網路及資訊安全業務推動。

二、應配置強大之技術幕僚及研究發展附屬機構。

三、為確保「政媒分離」、「經營與管理分離」、「產業輔導與監理分離」精神,讓新進業者公平競爭,兌現對國際社會之承諾,NCC相關職能或可調整,但獨立監理部分仍有存在之必要。

四、內容監理判斷與標準制定部分,可研究是否從NCC移出,參考韓國韓國傳播標準委員會(KCSC),或英國Ofcom之content board體制,統一分散至各部會之分級制度,獨立進行內容違規之判斷。

五、對涉及大數據發展之個資保護與應用議題,可於數位發展部(會)中研議成立專屬機構負責,除可因應歐盟GDPR之適足性要求外,亦可協調個資保護與產業應用相關政策。

六、在文官體制數位人才培力方面,新機構不應拘泥於舊有的專長分類模式,如何將整併後的職組職系推動上路,以期人才進用得以更具彈性,行政機關需與考試院協調提出需求。

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