新加坡也有機師趴趴走 他們如何堵住防疫破口?(黃韻如、鄭如韻、賴育宏)

我們想讓你知道…台灣與新加坡在落實分層風險管理的細緻度上,政策的邏輯一致性與遵循科學證據的引導上,有著顯著的差異。

● 黃韻如/教授,國立台灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計畫主持人
● 鄭如韻/獸醫師,任職台灣大學防疫科學研究中心
● 賴育宏/醫師,國立新加坡大學李光耀公共政策學院博士畢

從適性到前瞻——
以紐籍機師趴趴走事件 審視台星COVID19疫病治理模式

2020 年 12 月 22 日,台灣連續 253 天無本土 COVID-19 病例紀錄破功,一股久違的焦慮情緒,又再次在台灣社會中浮現。身為國際防疫書卷獎得主,台灣的這份焦慮感,似乎代表著不能承受之重。

但連續 253 天無本土病例,沒有背負著有封城限聚可能的負擔,是真正的輕鬆嗎?
在出現了本土案例,有著加強防疫措施連帶產生的不便,是真正的沉重嗎?

歲末年終,本當是呼朋引伴、歡欣聚會慶賀的聖誕佳節與跨年連續假期,這份焦慮感卻在台灣社會中隱隱蠢動。

在本月初的雲論投書「新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤」(註1) ,我們從新加坡這位防疫優等生在移工宿舍疫情爆發之後,如何成功利用傳染病防治的公共治理模式三面向:適性治理 (Adaptive Governance)、網絡夥伴關係 (Network Partnership)、道德勸說 (Moral Suasion),重建和強化防疫機制,來省思及借鏡台灣對於外籍移工社群的防疫作為。

同樣的,面對本土確診病例再次出現,我們依舊能回歸這個防疫治理金三角,分析在面對國際疫情益發嚴峻的當下,台灣這位防疫書卷獎該如何穩住陣腳,重新調整策略,維持耀眼的防疫佳績。

▲ 因染疫機師趴趴走,台灣連續 253 天無本土確診紀錄破功。(圖/翻攝自長榮航空粉專)

從接二連三的防疫破口,看台灣政府總動員的防疫治理模式問題

這起中斷台灣連續無本土病例的群聚感染,從航空機組人員的連續確診開始。因著這個感染群,航空機組人員的防疫標準以及標準作業程序,便成為各方輿論討論的熱點。

我們若再追溯台灣這一年來的防疫大事記,外籍移工宿舍管理破口導致移工連續確診事件仍記憶猶新、敦睦艦隊群聚確診風波也還殷鑑不遠,屬於高風險的航空機組人員,在秋冬防疫專案上路尚未滿月之際爆發了感染群。

台灣在疫情控制雖然遠遠優於歐美各國,但接二連三的疫情破口指向了一個需要各方嚴肅看待的事實,那就是政府各部會在疫情當前之下,並沒有真正築起「政府總動員」的防疫治理網。

所謂政府總動員,是當國家出現重大危機事件時的緊急動員模式,各級部會積極投入抗疫的前線,把疫病治理當成國安議題。在疫病大流行階段,緊急動員模式中(請參考國家災難因應與準備計畫),清楚明訂各部會(如國防部、勞動部、交通部、教育部、經濟部)的權責,由行政院副院長層級以上的首長坐鎮中央疫情指揮中心(CECC),跨部會指揮、控制、協調、溝通及調度各部會的人資物流,相關部會分層分流負責執行。

▲ 日前海軍敦睦艦隊中的盤石艦爆發新冠肺炎疫情。(圖/國防部提供)

政府總動員並非新鮮事。從過去幾次重大公共衛生危機,例如 SARS 與 H1N1 大流行,台灣政府已經建構成熟的治理模式,因應疫情的嚴重程度,啟動跨部會機制。

反觀這場 COVID-19 世紀之疫,中央流行疫情指揮中心從啟動以來,出身技術官僚的衛生福利部長一直是指揮中心的靈魂,發言人則由疾管署副署長擔任。

根據《傳染病防治法》,中央流行疫情指揮中心首長確實擁有以上法源所賦予的行政權力,理論上足以動員各部會的人資物流。但是實際上真的如此嗎?由過往幾場大型疫病的歷史經驗來看,指揮官實際的行政位階確實會影響行政命令的執行成效,在盤點各部會各自管轄的問題上,難以著力並檢討改進。

關於這點,我們建議台灣政府應根據疫情的發展,考慮適時調整指揮中心的行政權力結構,在權力下放與行政倫理中,取得對台灣全體人民利益的最佳安排。

參考新加坡政府的共治模式,是以部長層級作為指揮官,再上設一位資深副總理層級閣員作為顧問進行跨部會協調。殷鑑可循,若比照台星雙方的行政組織架構,台灣政府可考慮由行政院副院長層級擔任此顧問職,提升整體行政效能。

▲學者建議,台灣政府應根據疫情的發展,適時調整指揮中心的權力結構。(圖/記者林敬旻攝)

從涵蓋檢測、疫調、隔離的疫情防堵策略,看台灣能夠強化的作為

在傳染病疫情未造成大規模社區感染階段,嚴格防堵(Hard Containment)是最重要的防疫策略。雖然本土病例又再度出現,但台灣目前整體疫情防控仍處於此階段,並沒有失控到需要進入下一個緩解措施(Mitigation)階段。

成功的防堵策略,需要強化以公衛醫療為軸心的網絡夥伴關係,而網絡夥伴關係中很重要的一環,則是在制定防堵策略的早期就要確認利害關係人(Stakeholders),針對各個利害關係人所對應的夥伴關係,針對積極檢測、縝密疫調、以及有效隔離三方面進行部屬。

▲ 學者指出,在社區盛行率相對低的狀況,應該要重視陽性檢出率。(圖/記者湯興漢攝)

針對積極檢測及有效隔離,落實分層風險管理

在社區盛行率相對低的狀況,應該要重視陽性檢出率,也就是極大化每一個檢測的診斷力,針對有症狀或是高風險族群進行積極檢測,而非在社區進行普篩。在移工宿舍疫情爆發之前的新加坡,以及一直以來的台灣,都是根據這個原則在進行積極檢測,但台星兩地對於高風險族群的積極檢測,以及有效隔離作法極為不同。

在社區層級,台灣與新加坡都是以有無出現症狀,或是否與確診者有密切接觸,作為通報篩檢的主要依據;但對於邊境檢疫,新加坡則是採取滾動而細緻的風險分層管理 。(註2

新加坡的作法看似複雜,卻有清楚的政策邏輯脈絡可循。在入境之前以及落地之後的檢測隔離措施,是將入境地區根據各國疫情控制狀況分為 6 大區入境民眾依據國民/永久居民、持有居留證/工作證、一般短期旅客分為 3 類,達成不同風險族群在檢測以及檢疫隔離的不同規範,且無論國籍以及入境的地區,在隔離期滿之前一律必須接受核酸檢測陰性之後才能放行。

▲ 學者分析,新加坡對於邊境檢疫,採取滾動而細緻的風險分層管理。(圖/達志影像/美聯社)

台灣雖已針對不同國家疫情動態區分出低中高風險地區,但在入境檢疫作為,卻缺乏清楚依據風險分級來做出相對應強度的區別。除了針對特定地區入境者(例如印尼、菲律賓與英國)強制進入指定檢疫所隔離,並在 14 天後接受核酸檢測,對於來自低風險地區的一般入境旅客,卻沒有相對應鬆綁檢疫作為

以台星兩地相互的入境規定來比較,從新加坡入境台灣的商務人士來自疾管署所認定的低風險地區,隔離 5 天之後核酸檢測陰性即可自由活動。但從新加坡入境的國民,卻仍然需要服滿 14 天的居家檢疫。而新加坡對於從低風險地區入境的旅客,在國民/永久居民、持有居留證/工作證這兩群人與短期商務人士的入境檢疫要求是相同的。

新加坡對於從台灣入境旅客的居家檢疫規範,根據疫情的走向,早已將隔離檢疫日數從 14 天縮短為 7 天,並自 12 月 18 日,更將居家檢疫以入境後的落地核酸檢測(SARS-CoV2 Swab PCR)來代替。

這個狀況反應出台灣缺乏以科學證據來引導政策執行設計,來自同一個風險地區的不同身分入境旅客,目前並沒有不同傳播疾病機率的科學證據。

▲ 學者認為,台灣缺乏用科學證據引導防疫政策執行。(圖/記者謝盛帆攝)

從新加坡模式看航空機組人員的疾病篩檢機制進行調整之可能

新加坡從 3 月 22 日開始,對所有返國的國人、永久居民、持長期工作簽證外國人祭出居家隔離 14 天的規定註3)。

但是對感染的高風險族群的航空機組人員,採取14天強制隔離是不切實際的。針對入境,不論是外國航空,或是國籍航空(新加坡航空)的機組人員,當時新加坡民航局與衛生部協調後,取得的共識是,只要嚴格做到各項防護措施(全程戴口罩及護目鏡或面罩、專車接送入住政府指定的下榻旅館後不出房門一步、監測體溫),就可免除兩周居家隔離的限制(註4)。同時,新航也與境外航站的民航機構洽談對等的特許條件,免除隔離的限制。

國際航空業者皆已制定相關防疫指南,規範組員和乘客接觸時保持安全防護的防疫措施。以新航為例,機組人員必須全程配戴口罩,空服員外加護目鏡與手套的防護,並在飛航途中降低與乘客互動的頻率。

▲ 學者直言,對航空機組人員採14天強制隔離不切實際。(圖/達志影像/美聯社)

新加坡針對邊境檢疫所採取的細緻滾動式分層風險管理,最直接的影響之一,就是對應到航空機組人員的健康監測。

新加坡原先也只以一般防護作為航空從業人員等飛行頻率高族群的防疫措施。但是 3 月初到 4 月 23 日,新加坡航空共有15名機組員感染確診(註5)。有鑑於此,自 8 月 20 日起,新加坡民航局(Civil Aviation Authority of Singapore (CAAS))針對國籍航空公司的機組人員,做出更嚴密的規範。

新加坡民航局為了保障機組員及其家人與大眾的健康,規定所有返國的國航機組員,除了必須做到先前衛生部要求的防護措施外,還必須接受核酸檢測。但是對於出發地相對感染風險低的國家(例如台灣、韓國、澳洲(除維多利亞省以外)以及中國大陸),當國籍航空機組員返回新加坡後,(該政府也允許該國人民返國後居家隔離),則可以免除核酸檢測。

如飛行員等飛行頻率高的族群,必須依照新加坡衛生部(Ministry of Health, MOH)相關規定執行常規測試(RRT)註6),這類人員必須每隔 14 天進行 SARS-CoV2 Swab PCR 核酸檢驗。航空機組人員回航之後皆需接受核酸檢驗;但若機組人員是從六大區中可以進行居家檢疫,而不需進入指定檢疫所的國家入境,則不需接受核酸檢測。

以新航為例,航空機組人員會被專車接送到(當地)政府與航空公司指定的飯店(通常距離市區較遙遠),並定時測量體溫,不准踏出單人房房門,同時也需要穿戴追蹤器,以確認所有人員都遵守防疫規範。

在新加坡 8 月實施 RRT 措施之後,所有機組人員若飛行時有經過新加坡衛生部定義之中高風險國家,都需依法進行核酸檢測,若有採檢陽性的機組員,應持續隔離治療,追蹤到檢驗結果為陰性為止。

新航更進一步針對目前英國的新病毒株的疫情,提高機組人員的防護措施,在 13 個小時的飛行途中配戴N95口罩。

回頭看台灣,交通部民用航空局(民航局)針對航空公司的機組人員防疫,已制定「國籍航空公司實施機組人員防疫健康管控措施作業原則」 (2020 年 3 月 19 日第一版制定,後截至目前最新版為本年 6 月 7 日)。以國籍航空而言,若是當天來回的短程航班,機師及組員以全程防護不下機降低接觸風險方式防疫;長程航班則因休時規定,機師及組員必須下機到指定飯店休息且期間不能出房,隔離的作業原則如下簡表:

台灣在機組人員的健康監測,並沒有針對飛航風險地區進行差別防疫措施的設計,在機組人員的飛行途中的防護標準作業的落實,也出現人為因素的缺失,這也是此次機組人員感染群群所暴露出的問題。

當然,在新加坡也有機組人員不遵守隔離檢疫的案例(註8),11 月中荷蘭航空組員在檢疫期滿前逕行離開房門,違反規則,導致最後被移送看守所居留,到目前都還未被釋放。在疫情初期,也有一名美籍機師因違反隔離規定而被判刑(註9)。

台灣在違反隔離檢疫的執法上,有著與新加坡強勢執法的相同決心,日前一位外籍移工因檢疫期間踏出房門一步,就被指揮中心明快開罰,對於弱勢移工的大力開罰舉措,還引起國際媒體的關注。

反思台灣在機組人員的檢疫管控,交由航空公司專案自行管理,在出現空服員違反居家檢疫規定無法開罰之後,我們才赫然發現適用於一般民眾與弱勢移工的罰則,因航空業職業屬性特殊的專案處理原則,產生了落差。

兩造相比,可發現台灣與新加坡在落實分層風險管理的細緻度上,政策的邏輯一致性與遵循科學證據的引導上,有著顯著的差異。

 
針對高風險前線人員制定差異化的篩檢策略

我們更值得借鏡的是,新加坡採取的細緻滾動式分層風險管理,除了針對入境旅客以及機組人員,其他類型需要納入 RRT範疇內的前線人員,新加坡政府網站也以公開透明的方式清楚傳達資訊。

台灣對於高風險族群的常規篩檢策略,一直沒有清楚的政策表示,追根究底,台灣目前國內儲備的檢驗量能,是否足以應對這樣更大規模的挑戰?

以下表格是新加坡政府針對疫病前線人員(Frontline workers)所做的分級彙整(註10),以下所列前線人員都需要定期接受常規的SARS-CoV2 PCR拭子檢驗:

針對積極檢測,對檢測量能進行壓力測試

新加坡的分層風險管理策略,背後思維是希望逐漸以檢測來取代隔離,以換取社會的重啟與經濟的活絡。因此,檢測量能便是新加坡政府相當重視的一項武器。

在疫情初始,新加坡政府就開始進行檢測量能的提升,將檢測方法多樣化,並且擴增可進行核酸檢測的實驗室。當移工宿舍疫情爆發之後,新加坡進入了長達八個月的真實世界壓力測試,檢測量能從 4 月初的每日 2,900 件到 4 月底的每日 8,000 件,已經提升到目前的每日 27,000 件;新加坡樟宜機場,從 10 月開始也已經能夠提供每日 10,000 旅客的檢測量。

根據疾管署的資料,台灣的檢驗量能,已從 4 月初的每日 3,950 件,提升到 11 月初的每日 9,433 件(註11)。疾管署曾經表示目前的檢測數目距離最大量能還有一段距離,但政府對於檢測最大量能到底能到達怎樣的目標,並沒有清楚對外公布。在再度出現本土案例之後,指揮中心可以考慮對於台灣的檢測量能進行壓力測試,模擬爆發大規模社區感染之後單日最大檢測量能,以釐清是否有需要強化的環節。

在真實世界中能否將檢測量能提升的關鍵因素之一,取決於實驗室標準作業流程的優化。針對一個新興傳染病,實驗室的標準作業程序,包括樣本的處理流程、試劑的批次、檢測儀器的校正等等,都需要重新建立。

在檢測量能需求大增之下,對於實驗分析的效度(Analytical Validity)便是一大考驗。實驗分析的效度,是指每一次的檢測都有高度的可重複性,不會因為實驗室人員的輪班、試劑批次的不同、檢測儀器的校正,而有所影響。

新加坡衛生部在 5 月曾發現一間實驗室,因其中一組檢驗試劑組出現儀器校正誤差的問題,導致 33 起檢測結果出錯,呈現「偽陽性」;隨後在 7 月又再度發生一起實驗室將一名中學生的樣本,以及移工的採集樣本標錯的烏龍事件(註12)。

▲ 新加坡的分層風險管理策略,背後思維是希望逐漸以檢測來取代隔離。(圖/路透)

在台灣,同樣的檢體錯置,在 10 月也發生在江蘇台商與從法國返台的案 536 的事件中(註13)。當我們對於某些國家的陰性檢驗報告「偽陰性」過高有懷疑的同時,必須回過頭來檢視,目前台灣 80 家實驗室標準作業程序,是否都能達到高效度。

值得一提的是,新加坡在檢測量提升過程當中,經歷了全球 PCR 檢測試劑缺貨,甚至用來採檢的棉棒也斷貨的緊急狀況。以國立新加坡大學為首的許多研究單位,便迅速投入研發創新的行列,對真實世界的需求做出迅速的回應,例如利用 3D 列印製模生產替代採檢棒,發展不須利用 PCR 反應的核酸快篩檢測法,未雨綢繆地為未知做準備。台灣的檢測量能壓力測試,也可以盤點 PCR 試劑在本土生產的供應鏈是否充足,按照盤點口罩生產原料的方式,對於檢測相關供應鏈進行國內清查。

新加坡發展 COVID-19 檢測試劑有一個國家隊,由新加坡科技研究局(Agency for Science, Technology and Research, A*STAR)下屬的研究單位與陳篤生醫院合作,結合生資運算、檢測研究、商品化中心、以及臨床驗證的一條龍做法,在疫情早期就推出自主研發的檢測試劑 Fortitude 2.0,審核的 Health Scienc Authority(HSA)快速核准,並技轉新加坡本土生技公司量產。

台灣的許多研究單位也在 COVID-19 疫情之後,投入資源進行自主研發。可惜的是,台灣一年來,看不到政府跨部會總動員對於本土檢測研發的有效協調合作。

▲ 新加坡樟宜機場從 10 月開始,每日能檢測一萬名旅客。(圖/達志影像/美聯社)

以工研院開發之 iPMx 分子快速檢驗系統為例,僅有可樂罐大小的系統最快可於40分鐘內得到 COVID-19 定性判別結果,根據疾管署 7 月 22 日所發布的新聞稿(註14),此系統在參加國際獨立第三方分子診斷品質管理監測機(Quality Control for Molecular Diagnostics, QCMD)舉辦的 COVID-19 檢測能力測試(Proficiency Test)中,盲測檢測結果也全數正確,成果優越。

但經濟部經濟部長王美花,在 9 月 29 日參與台灣生物產業發展協會會員大會上,卻提到衛福部仍舊不願採購工研院系統,而衛福部次長薛瑞元的解釋則是,因為疾管署研發的檢驗試劑已經使用習慣,沒有替換的必要。(註15

衛福部的顧慮,或許根源於台灣並沒有在無疫情之時,就建立好檢測研究、商品化中心、以及臨床驗證一條龍做法的新加坡模式,而當疫情來臨之時,也缺乏有彈性的部會網絡夥伴合作,看到的結果就是台灣在 COVID-19 試劑開發上,失去了扶植本土自主研發的機會。

▲ 台灣新冠肺炎試劑開發上,失去扶植本土自主研發的機會。(圖/路透)

強化疫調網絡夥伴合作,增進數位疫調能力

新加坡能對於分層風險管理有強大的信心,另一方面是因為素來有著縝密的疫調傳統,對每一個確診病例都會進行鉅細靡遺的詳實調查。

一旦病例確診之後,各專責醫院的內部疫調人員會先建立病患過去 14 天每分每刻的詳細接觸史,在 2 個小時之內要上傳衛生部的疫調小組,再由疫調小組將接觸者分類成有症狀的密切接觸者、無症狀的密切接觸者、以及一般接觸者,接著進行分流疫調。有症狀的密切接觸者會被送至醫院隔離採檢;無症狀的密切接觸者則是啟動輔助警力護送進行居家或是隔離所隔離。

衛生部的疫調小組與新加坡警方的犯罪偵查組合作,從所有確診病例的疫調資料中進行分析,以找出可能的群聚。同時,犯罪偵察小組也會針對無法聯絡到的接觸者,或是不明接觸者,進行訪談調查或是調閱監視錄影過濾足跡。

在此次疫情當中,結合犯罪偵查與科學檢測最有名的群聚案例,就是將 1 月 29 日至 2 月 9 日發生的 Grace Assembly of God 教會群聚感染事件,與 1 月 25 日、1 月 19 日所確立的三個感染群,回溯式地連結起來。新加坡的犯罪偵察組(Criminal Investigation Department (CID)) 透過過濾監視錄影以及盤查訊問的技巧,幫助疫調小組找出失落的環節。

此次外籍機師確診後的疫調過程,台灣也採用了與新加坡類似的策略,在與警政系統合作之下突破確診者不願意配合疫調的困境,成功找出密切接觸者。與警方的網絡夥伴關係的策略,事實上在台灣的傳染病疫調系統中早已不陌生,指揮中心可考慮參考新加坡的政策透明化作法,將疫調流程比照過去對公眾講解普篩原則的科普宣導,使民眾更加清楚針對 COVID-19 所強化的疫調流程,降低對於社區存在可能破口的焦慮。

▲ 學者建議疫情指揮中心,可參考新加坡的政策透明化作法,降低民眾對於社區存在可能產生破口的焦慮。(圖/達志影像/美聯社)

新加坡動態調整疫調人員的人力需求,在疫情初始,只有 7 組共 10 人的正式編制疫調團隊,隨著疫情的演變,疫調團隊在 4 月已經擴充為 20 個團隊,並調度新加坡國軍投入了 1300 名人力,參與協助疫調的工作。就算在移工宿舍疫情大爆發的階段,新加坡仍然沒有放棄縝密的疫調,繼續投入更多志工人力。

我們也建議台灣,在此時可以考慮建立疫調志工訓練機制,以儲備未來若發生大型社區感染的疫調需求。

新加坡的《傳染病防治法》(Infectious Diseases Act),對於隱瞞或提供不實疫調資訊,有嚴厲罰則,最高可開罰一萬新元(約合 22 萬台幣)或服刑 6 個月,先前亦曾有來自中國的夫婦就因此被起訴。

此次台灣對於外籍機師的疫調不實,指揮中心最初表達了因確診者國情不同的無奈。如果公權力在違反防疫政策的強勢執法的決心是一致的,那麼在此類案件的處置上,倒不需要如此被動。桃園市衛生局隨後也的確明快地依照不實疫調,對外籍機師進行開罰,接下來有待檢察系統是否能就散播傳染病的故意明知犯意啟動偵查。

▲ 學者建議台灣建立疫調志工訓練機制,以備未來發生大型社區感染的疫調需求。(圖/路透社)

除了傳統疫調方式,新加坡也大舉加強數位追蹤的能力,進一步對分層風險管理構築更完善的防護網。新加坡政府結合藍牙科技,在 3 月推出合力追蹤(TraceTogether)的 App,希望民眾能夠在手機下載使用來記錄個人的接觸史。

隨著新加坡在解除封城阻斷措施之後進入社會開放第三期,這個合力追蹤的科技進一步發展成隨身的配戴裝置,免費提供所有居民領取,新加坡政府計畫將以這個數位科技取代進入公共場所掃描 QR code 留下數位足跡的作法,來達到使社會能夠安全開放的「數位免疫」。

這個數位追蹤政策,在新加坡這個監視錄影機密度世界最高的國家,卻也造成不少質疑,主要是對於政府監控個人行蹤的憂慮,以及資安維護的考量,畢竟新加坡近年已發生數起巨量資料被駭而外洩的事件。新加坡政府多次保證,合力追蹤的資料只會在針對確診者的疫調過程中啟動而不會挪為其他用途。

但,就算在對於政府有著高度信任的新加坡,都要靠著政策強制執行才能達到預設的覆蓋率,同樣的數位追蹤科技在對於數位人權要求的公民意識更高的台灣,能否實施類似的防疫策略,還值得觀察。

數位防疫在台灣的 COVID-19 作為上,在鑽石公主號案,已累積了正向的經驗。

▲ 學者指出,高雄市長陳其邁藉鑽石公主號事件,發展出可行的疫情「數位防控」方式。(圖/路透社)

鑽石公主號案之借鏡可能:於大型集會加強現有數位防疫及疫調模式再現

台灣具備了完成數位防疫的科技以及手段,但缺乏一個明確的準則及指引來實施。前行政院副院長現任高雄市長陳其邁在 12 月 23 日針對高雄市跨年的防疫策略提到,關於本次新增本土案例一事,他曾向中央疫情指揮中心建議能進行更嚴謹的疫調,也提到大數據防疫和科技防疫的可執行性(註16)。

陳其邁市長算是藉台灣鑽石公主號事件,發展可行的疫情數位防控方式,這個利用大數據分析鑽石公主號病例相關接觸史的經驗的數位防疫成果,也已刊登在國際期刊「醫學網路研究期刊(Journal of Medical Internet Research)」。

鑽石公主號乘客的足跡追蹤,是以四大手段:接駁車的 GPS 定位追蹤(GPS in the shuttle bus)、信用卡交易日誌(credit card transaction log)、CCTV (closed-circuit television) 、及智慧型手機位置資料(mobile position data)來進行回溯。其中,最有效的是智慧型手機的定位資料

▲追蹤「鑽石公主號」旅客的足跡,最有效的是智慧型手機定位資料。(圖/路透)

從前述研究中,我們可得知台灣具有強大的科技防疫技術及實力,也已經有成功的場域實作經驗。但回頭看本次對於外籍機師(案 765)及台籍員工(案 771)的足跡揭露方式,於 12 月 23 日「如何強化人力仲介公司管理照護移工責任及落實邊境檢疫之具體措施」專案報告中,衛福部次長石崇良表示,因為確診人數較少,疫調可能相較單純,因此未在第一時間發佈細胞簡訊(註18)。

在政策邏輯與執行面上,此防疫作為與指揮中心在例行記者會上公布確診者足跡,呼籲大眾進行自我健康管理的執行邏輯並不一致,也與鑽石公主號事件發生背景所累積的場域實作經驗不符合,暴露出台灣在防疫政府總動員上,各部會處室的步調不一。

面對歲末年終的大型跨年集會,指揮中心拋出參加民眾全程開啟手機訊號的防疫措施。這雖能再現台灣在鑽石公主號所累積的數位防疫經驗,但指揮中心針對自我健康管理者所拋出的「天眼說」,又必須回歸到上述對於數位人權的法治保護、公權力因疫情之名啟動數位監視追蹤的合理性、已及對於資安的潛在威脅的討論。

很可惜的是,台灣在一年來疫情控制相對穩定的狀況下,針對數位防疫政策相關的規劃並沒有明顯地呈現。

台灣有著讓國際驚豔羨幕的數位大臣唐鳳,各部會若能積極部屬就相關政策有完整規劃,未來十年的數位防疫政策將能讓台灣繼續保持世界防疫書卷獎的領先地位。

▲ 學者認為,台灣的「數位防疫政策」相關規劃,沒有被明顯呈現。(圖/路透)

疫病的適性治理

從這次紐籍機師趴趴走的事件,再次反應以台灣衛生福利部主導的防疫作為,與新加坡政府聯合共治的防疫小組,在政策制定的節奏的不同之處。

隨著疫情的演變、疫病的了解與控制,從防疫物資的供應全面到位、到優先取得新冠疫苗,新加坡政府祭出的防疫政策與作為,也隨之適性調整,從 6 月 2 日開始阻斷期(Circuit Breaker, CB)第一期,到 12 月底展開的第三期,新加坡政府根據疫調資訊與防疫資源,體現適性治理的具體作為 (參考下表) 。(註19

其中值得注意的,新加坡在進入第三期後,計畫強制每個人都隨身配戴小型追蹤器。當追蹤器在全國達到七成的覆蓋率,搭配逐漸擴大的疫苗施打,新加坡將提早在明年第二季達到全島群體免疫,民眾可維持正常經濟活動。

▲▼新加坡政府規劃在12/28後,計畫強制每個人隨身配戴小型追蹤器。圖為新加坡政府發配的小型追蹤器。(圖/黃韻如教授獨家提供,未經授權勿任意翻拍)

至於入境新加坡的外國觀光客,依照出發地的風險分類,下機後在樟宜機場當場採檢。在結果出爐的 24 小時內,入境旅客需要短暫隔離,等待一天內核酸檢驗陰性(2021 年可能檢測結果的等待時間會更短),即可外出從事正常活動。台灣籍旅客 12 月 18 日後進入新加坡,就是如此。

當然,適性治理的政治哲學背後,其實是經濟考量。新加坡是個叢爾島國,作為亞太航空運輸的樞紐,若是長期全面鎖國,單純仰賴島內消費或是線上交易,難以支撐經濟命脈,就算採取返國後 14 天的強制檢疫隔離,對整體經濟與社會秩序的衝擊,實在太大,因此在國境的限制與開放的利弊權衡之下,新加坡政府以明確、透明與堅定的政策作為,適時調整防疫的節奏。

在政策鬆緊之間,除了掌握最新的疫病資訊與疫情發展,跨部會組成的共治工作小組也充分採納跨國防疫專家的建議,藉由集體的討論與研擬,有計畫的逐步開放國境。

在島內移工疫情獲得控制後,從 9 月份開始,新加坡開始從低傳染風險、疫情已獲控制的國家(例如汶萊、紐西蘭),建立「綠色通道」,先行開放限時試點的雙邊互惠,或是單邊入境免隔離的政策鬆綁,讓國人實際感受疫情趨緩帶來的商機,產生正面的預期心理回饋。

這是因為疫病的控制,並不是單單表面上確診個案數的降低,或是聚會人數上限的條整,同時也表示國境的適度開啟與對外的逐步開放。

政府藉由此舉,具體帶領人民朝預定的新常態邁進,強化人民對政府帶頭抗疫的信心,社會也可以因應防疫政策的鬆綁,提早預作準備。

▲ 新加坡在島內移工疫情獲得控制後,開始從低傳染風險國家(如汶萊、紐西蘭)建立「綠色通道」。(圖/路透)

新加坡政府能針對疫情控制適時做出適性治理,其中很大部分是因為根據目標群體做出不同的風險評估,再採取不同的監測與檢驗方法。若是全面採取為期兩周的入境隔離,其實與鎖國無異,也代表防疫政策的僵化,無法彈性的因應疫情的減緩而鬆綁。

新加坡的適性治理,讓民眾具體感受到,整體社會為了疫情的控制(大我)帶來極大的不便,當看到防疫措施鬆綁,政府宣布的政策紅利(亦即生活與生計的改進),長時間戒急用忍、犧牲小我的代價,這一切的努力就值得了。

適性調整防疫政策與作為,使人民產生對政策鬆綁的正面回應,提高抗疫的士氣。當抗疫之戰進入延長賽,此舉可以避免人民的警覺心開始鬆懈、疲軟,為疫苗開始施打,台灣社會產生群體免疫之前,幫政府爭取人民更久的警覺意識,使國人打從心裡配合防疫措施。

▲ 學者提醒,台灣需要適性調整防疫政策,避免當抗疫進入延長賽,人民開始鬆懈。(圖/指揮中心提供)

避免過度訴諸道德勸說

與世界上大部分地區不同的是,台灣民眾在疫情初期的防疫意識就非常之高,這是台灣防疫成果斐然的最關鍵因素。以防疫金三角來分析,新加坡在適應性治理與網絡夥伴關係表現都十分出色,但民眾的防疫公民意識不足,反應出了新加坡長期以大政府施政所造成的公民社會弱化的現象。

而台灣與新加坡最不同的就是,公民社會強韌,民眾的防疫公民意識幾乎到達了一個人人皆兵的狀態,社區自主發起的草根防疫措施比比皆是。

訴諸公民社會的集體防疫道德型塑,到了疫情已接近週年之際,政府必須開始避免過度依賴民眾的自主行為,而忽略了政府應盡的治理責任。

以邊境控管為例,比較適切的作法,應該是參考新加坡滾動而細緻的風險分層管理,對現有模式進行修正,不應該一律以國際疫情仍然嚴峻為理由,對大部分的入境民眾從嚴把關,而卻對一些特殊協定例如商務旅行或是機組人員所開的方便之門,欠缺監控配套措施。

因為當民眾察覺風險分層管理上的那把尺存在雙重標準,卻沒有科學根據足以解釋之時,就會在防疫的道德勸說面向產生反彈,進一步對於政策的一致性產生疑慮。

在勸進民眾擁抱數位防疫科技的同時,若在道德勸說面向存在雙重標準,對於未來想要進一步推動數位化智慧國家便會產生阻力,目前內政部計畫推出的數位身分證便是最好的例子。

▲ 學者建議,台灣的邊境控管,可參考新加坡滾動而細緻的風險分層管理。(圖/記者周宸亘攝)

結論:從適性治理到真正前瞻的超前部屬

新加坡外交部長維文醫師(Vivian Balakrishnan),在本年 3 月 11 日接受 CNBC 的專訪時表示,這次的疫情,是對每個國家的醫療品質、治理標準和社會資本的嚴峻考驗。如果該三面向中的任何一個被弱化,都將被毫不留情地暴露出來。

▲新加坡外交部長維文醫師(Vivian Balakrishnan)。(圖/路透)

如同在雲論上一篇投書「新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤」所提出的觀點,新加坡能重拾防疫優等生稱號,不外乎確實強化前述防疫金三角的所有面向:適性治理、網絡夥伴關係、道德勸說。

將屬性不同的群體分案處理,依據風險管理,讓公私部門及人民的每一份資源,都能精準地提供能量。這是政策的敏捷度(Policy Agility),能夠因應政策問題的不斷演進與高度不確定性,適時適度適性的調整政策作為,而非一味的墨守一套欠缺實證支持的防疫措施,消耗行政單位資源在做低風險群體的管理,亦非優化資源運用在高風險群體的管理,更讓社會的防疫意識有不必要的情緒起伏。

▲ 學者警告,若台灣單賴道德勸說,短期內恐出現防疫疲乏。(圖/記者湯興漢攝)

台灣的人民從疫情爆發伊始,就仰賴政府及人民之間的合作,培養出強而有力的防疫意識。唯獨若僅仰賴道德勸說,在適應性治理及網路夥伴關係兩面向不施力,極有可能造成三角失衡,短期內出現防疫疲乏(Epidemic Fatigue),產生防疫破口,長期下來錯失經濟復甦反彈的力道,消耗社會資本,產生人民對政府舉措的信心危機。

藉由輿論壓力讓民眾自治是提升公民意識展現,但若僅讓情緒渲染的意識膨脹,極有可能演化為網路霸凌式的道德勸說,產生過激的言論。

政府的視野應該要在人民之上,協助人民打開對外視野,當我們努力宣揚台灣在防疫的世界版圖中成為角落生物,呼籲人民不斷相忍為國的同時,不妨也參考新加坡政府適性治理的模式,適時適度根據傳染風險的高低對目標群體分類分群,參考採納實證科學,該鬆綁要鬆綁、該檢測要檢測、該緊縮要緊縮,才能在後疫情的復甦時期,為台灣長遠的防疫政策永續發展再下一城。

超前部署應有真正前瞻的作為,防患於未然,而不是不停地亡羊補牢。負重前行之後才能承受真正之輕,台灣社會才能從防疫焦慮感中獲得自由。

團隊資料

黃韻如教授,旅居新加坡多年,現職為國立台灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計畫主持人。
鄭如韻獸醫師,國立台灣大學獸醫學系畢,現任職於台灣大學防疫科學研究中心。
賴育宏醫師,國立新加坡大學李光耀公共政策學院博士畢,專長為傳染病大流行的組織行為研究。

參考資料

1. 黃韻如、鄭如韻、賴育宏(2020 年 12 月 8 日)。新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤(黃韻如、鄭如韻、賴育宏),雲論:ETtoday 新聞雲。
2. Immigration and Checkpoints Authority, Singapore Gorverment Agency. 
3. Wei, T. (2020, March 23). Airline crew exempt from stay-home notices if precautions taken
4. COVID-19 Updates. (n.d.). 
5. 17 SIA staff in Singapore tested positive for COVID-19 in March and April: Internal memos. (n.d.). 
6. Pilots, cabin crew of Singapore carriers returning from overseas to be tested for COVID-19. (2020, August 17).
7. 交通部民用航空局。機組人員防疫 QA
8. Maszczynski, M. (2020, December 14). Flight Attendant Detained For Over a Month in Singapore After leaving His Hotel Room
9. Yong, C. (2020, April 20). Two Singaporeans, US commercial pilot to be charged with breaching stay-home notices
10. Ministry of Health, Singapore. Frontline Workers 
11. 衛生福利部(2020 年 5 月 14 日),儲備充足高品質檢驗量能,精準定位可能感染者。衛生福利部。
12. 綜合外電報導(2020 年 7 月 14 日),新加坡病毒篩檢再出包 實驗室搞錯學生與移工樣本。中央社。
13. 陳婕翎、邱宜君(2020 年 10 月 29 日)大烏龍! 檢體錯置 江蘇台商沒染疫。聯合新聞網。
14. 衛生福利部疾病管制署(2020 年 7 月 22 日),我國核酸檢測產品參與國際試驗,檢測結果準確可靠具國際水準。衛生福利部疾病管制署。
15. 陳雨鑫(2020 年 9 月 29 日),工研院檢驗新冠肺炎試劑沒人買 衛福部這麼解釋。聯合新聞網。
16. 陳其邁(2020 年 12 月 23 日)。臉書貼文
17. Chen CM, Jyan HW, Chien SC, Jen HH, Hsu CY, Lee PC, Lee CF, Yang YT, Chen MY, Chen LS, Chen HH, Chan CC (2020). Containing COVID-19 Among 627,386 Persons in Contact With the Diamond Princess Cruise Ship Passengers Who Disembarked in Taiwan: Big Data Analytics. Journal of Medical Internet Research, 22(5). doi:10.2196/19540
18. 林良齊(2020 年 12 月 23 日),紐籍機師確診趴趴走 民眾望細胞警訊再發 衛福部:待研究。中時電子報。
19. Government of Singapore, Ending circuit breaker: phased approach to resuming activities safely (28 May 2020).

熱門點閱》

► 新加坡經驗:春節大量國民返台 邊境管制「放寬」可行嗎?(黃韻如、Dale Fisher、鄭如韻、賴育宏)

► 新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤(黃韻如、鄭如韻、賴育宏)

► 印尼移工確診》陳秀蓮/聚焦入境檢疫 群聚感染隱憂

► 英國變種病毒更致命?「二張圖」解釋歐洲各國為何禁止英國航班

以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見,請寄editor88@ettoday.net或點此投稿,本網保有文字刪修權。

黃韻如專欄

黃韻如專欄 黃韻如

長年旅居新加坡,現為台灣大學醫學系教授、防疫科學研究中心國際合作主持人、創新設計學院社會創新教育組組長。為一名醫師科學家,長期關注生物系統可塑性,相信開啟科學與人文的對話,終能創造轉化契機。

分享給朋友:

讀者迴響

關注我們

回到最上面