新加坡經驗:春節大量國民返台 邊境管制「放寬」可行嗎?(黃韻如、Dale Fisher、鄭如韻、賴育宏)

我們想讓你知道…為了達成滴水不漏的防疫目標,整個社會願意付出什麼樣的人性代價?

English Version: Zero tolerance warfare against COVID19: how far can we go, for how long, at what cost?

● 黃韻如/教授,國立台灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計畫主持人
● Dale Fisher/國立新加坡大學楊潞齡醫學院內科教授及感染科醫師

● 鄭如韻/獸醫師,任職台灣大學防疫科學研究中心
● 賴育宏/醫師,國立新加坡大學李光耀公共政策學院博士畢

與病毒共存:靈活調整下的滴水不漏

2021 年 01 月 01 日,折騰一年的結束,嶄新一年又開始。

2020 年 12 月 31 日,台灣天團五月天、歌手張惠妹在台灣舉辦可能是世界僅有的大規模跨年演唱會,相較於世界其他國家因應節節高升的病例數,制定更嚴謹的防疫規範及封城,台灣像是不可思議的平行世界。

也因防疫的需要,台灣中央疫情指揮中心採取實名入場,搭配數位電子圍籬的監控方式,找出幾位違反自主健康管理規定參加演唱會的熱情歌迷 [1]。

▲ 有7位民眾在未解除自主健康管理期限內,參加2020年12月31日、2021年1月2日,五月天於桃園青埔棒球場舉辦的大型演唱會。(圖/相信音樂提供)

COVID-19 大流行已進入第二年,台灣持續保持傲人的低死亡率及低本土確診病例。《紐約時報》(The NewYork Times)的一篇專欄報導 “How Taiwan Plans to Stay (Mostly) Covid-free” [2],透過對台灣中央疫情指揮中心指揮官陳時中部長的訪談,與來自美國史丹福大學與國立新加坡大學兩位教授的評論,對於台灣目前仍然以嚴守邊境的做法提出反思,引起社群平台廣泛及踴躍的討論。

在本文,我們與《紐約時報》報導中發表意見的國立新加坡大學 Dale Fisher 教授聯手,以之前兩篇雲論「新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤」及「新加坡也有機師趴趴走 他們如何堵住防疫破口?」提到的防疫金三角架構:適性治理(Adaptive Governance)、網絡夥伴關係(Network Partnership)及道德勸說(Moral Suasion) [3 - 5],共同從「與病毒共存」這個角度出發,提供台灣大眾另一個思考方向:是否有可能採取靈活的適應,來達成滴水不漏的防疫措施,讓每一個社會共同努力的防疫成果,能永續維持到疫情的盡頭?

▲ 根據登機國家/地區,新加坡樟宜機場的工作人員和路標清楚指示以便分流旅客。攝於2021年1月6日(圖/賴育宏博士獨家提供,非經授權請勿翻攝)

適性治理因應長期抗疫的轉型

這場 COVID-19 的全球大流行時常被比喻成國家保衛戰 [6],的確,COVID-19 無疑已是一場曠日持久的戰事,這場瘟疫比過去曾造成重大疫情的 SARS 和 H1N1 都還要漫長。而這漫長戰役的核心,考驗著所有政府是否能在政策制定、執行及調整等面向都能提出永續可行的方案。

然而,一再延長的防疫措施所產生的抗疫疲勞(Pandemic Fatigue)[7],無意間對各行各業的所有人都產生了莫大的影響。

▲ 學者指出,漫長的防疫措施會產生「抗疫疲勞」。圖為桃園機場工作人員。(圖/路透)

個人層級而言,在配合前所未見且漫長的防疫措施時,人們可能會失去動機並感到沮喪。

我們擁有低本土病例及低境外移入病例的良好成果是舉世皆知的事實,但若防疫政策長期維持在高張狀態,並缺乏彈性調整,可能會讓民眾感到滿足,而缺乏「現狀其實隨時在改變」的意識。病毒就有機可趁,可能趁人民鬆懈時,引發更強大的傳播。

組織層級而言,抗疫疲勞注定消耗對抗疫情初始時高漲的精神狀態 [8],漫長的一年過去,防疫已然成為一場看不清終點在何處的馬拉松。企業組織的員工士氣受損,工作的效率和效能也會下降;同理,為國家及人民服務的公務人員,也無法倖免於抗疫疲勞。

國家層級而言,台灣的中央疫情指揮中心或新加坡的部際委員會(inter-Ministerial Committee)等治理結構已踏入一個未知的疆域,並不得不開始思考:國家應花費多少時間和資源繼續維持集中式疫情防控組織?更具體而言,這種集中式疫情指揮中心,在何時需要縮小規模將權力下放、分權給各部會的權責機關?當有其他公共衛生事件或健康議題競爭、擠壓國家有限的公共衛生資源時,更會迫使這個問題浮現。

▲ 學者提醒,病毒可能趁人民鬆懈時,引發更強大的傳播。(圖/路透)

因此,在長期抗疫的過程中,更顯出適性治理所扮演的重要角色。

「適性治理」,字面上意味著治理結構和決策權需視情況,進行擴大或分散(或授權)。在疫情的實際管控上,適性治理應依據疫情流行的進程,進行階段性的風險評估,以有助於確保策略和決策可以得到正確及有效的實施,依據風險分配必要的資源,快速及彈性的調整政策和程序 [9]。

以適性治理模式對抗漫長持久的疫情,對每個國家來說都是至關重要的。在疫情的某些時間點,治理模式必須開始轉型,要開始去中心化,並與地方政府與利害關係人進行整合。這就進一步帶入構成滴水不漏防疫體系的另一要角:網路夥伴關係

▲ 台北跨年晚會採實名制,攝於2020年12月31日。(圖/路透)

以任務導向的網絡夥伴關係

對疫情有良好控制的國家往往有規避風險的傾向,因為執政當局明白,只需要一個具有超強傳播力的潛在傳染者,就可以對該國產生非常強大的破壞力。

因此,許多政府對任何風險都採取零容忍的態度,以避免社區傳播案例發生的可能。在這樣的立論基礎之下,嚴密封鎖邊境的決策佔了上風。

但,我們能否根據風險,對防疫措施進行微調,而仍然保持滴水不漏的疫情防堵狀態?

答案是肯定的。

▲ 只要出現一個超級傳播者,就會對國家產生非常大的破壞力。(圖/路透)

以邊境管制為例,疫情傳播情況類似的國家間,邊境管制有機會進行鬆綁,讓人民能安全旅行。降低鬆綁風險的後盾,來自於既有的強大公衛體系,進行早期疾病篩檢、測試、疫調、匡列、密切追蹤及隔離接觸者,來減低疾病進入社區的傳播風險。

為要有能量與 COVID-19 疫情長期搏鬥,每個國家都應該建立具明確任務導向的網絡夥伴關係

所要達成的任務,是根據不同風險提供高效率及高效能的公共服務體系,在此任務前提之下,所建立的網絡夥伴關係便是,根據每種風險組別,設計無縫接軌的工作流程。

而在 COVID-19 疫情的這個階段,台灣及新加坡都奢侈地擁有鬆綁對他國邊境管制的條件與能力。

▲ 新加坡樟宜國際機場第三航廈入境篩檢站排隊人潮。攝於2021年1月6日(圖/賴育宏博士獨家提供,非經授權請勿翻攝)

新加坡針對被評估為傳染風險可忽略之特定國家/地區的旅客,經過 COVID-19 核酸檢測為陰性後,就能入境新加坡,無需隔離;而來自高風險國家/地區的旅客,他們需要在受監督及追蹤的飯店實施為期兩週的隔離檢測;中風險的國家/地區的旅客,則需前往指定地點進行較短期間的隔離及檢測。

在這樣分層分流的調整之下,新加坡衛生部長顏金勇於 2021 年 1 月 5 日回答議會質詢時表示 [10],截至 2020 年 12 月 26 日前,在由七條互惠的「綠色通道」入境將近 2,500 名旅客之中,只有 2 位外籍旅客的核酸測試呈陽性。

(註:目前新加坡雙邊互惠綠色通道(Reciprocal Green Lane)所開放的國家,有汶萊、中國(部分城市)、德國、印尼、日本、馬來西亞等,如果這些國家的旅客離境前 72 小時所做的核酸報告為陽性,就無法入境新加坡;測試為陰性的旅客,也會在落地後再次進行核酸檢測。)

▲ 航班降落後,旅客在樟宜機場排隊等候檢測。攝於2021年1月6日(圖/賴育宏博士獨家提供,非經授權請勿翻攝)

我們在雲論上一篇文章提到,台灣對高風險國家進行非常成功的邊境管制措施,但對低風險國家的管制一直沒有實施相對應的鬆綁。在疫情漫長的狀態下,全面對不同的風險進行同樣強度的防疫措施,會對公共資源帶來極大的壓力。這已反映在近日因年節將至所出現的防疫旅館短缺問題,而導致中央疫情指揮中心必須出面負責統一協調及配置。

前述低中高風險分層的概念,類似急診的檢傷分類。在醫療上,通常會優先將醫療資源分配給較高風險者。而實際上,台灣已根據集中檢疫所的容額,控管外籍移工入境的人數,此作法就符合這類風險分層原則。

春節連假將至,台灣將有大量國民和居民入境。因此實施風險分層管理,可以大幅提升公共服務的行政效能,也不會損害滴水不漏的防疫目標。這不僅可以將公共資源確實分配在加強高風險層的防疫,也有望透過鬆綁邊境管制,逐步復甦特定產業(如航空及旅遊業)。

▲ 近日因年節將至,出現防疫旅館短缺的問題。圖為雀客旅館台北站前店。(北市防疫旅館示意圖/台北市觀傳局提供)

最近台灣旅客入境樟宜機場的流程,就是一個非常適合參考的入境模板。整個公共服務流程採用公私部門夥伴關係(Public-Private Partnership, PPP)模式,大幅提升整體服務的效能及品質。

持有效航空通行證(Air Travel Pass, ATP)的台籍旅客,可以事先透過政府的入口網站填寫出發前健康申報表(pre-departure health declaration) [11]。

著陸後的服務,完全由屬於私部門的樟宜機場集團負責,所委託的私人醫療保健系統會在設置的檢測站進行入境旅客的篩檢、採樣(swab test)。

入境手續辦理完成後,旅客會被引導至醫療站進行測試。測試完成後,旅客必須搭乘檢疫專用計程車前往旅客指定的目的地(住所或檢疫旅館),等待檢驗結果。

檢驗結果週轉時間約 5 小時,並由合作的醫療服務提供方以電子郵件告知旅客結果。一旦旅客採檢結果為陰性,就可以即刻在公共場域恢復正常活動,無其他須配合的限制。

▲ 學者指出,台灣旅客入境樟宜機場(Changi Airport)的流程,採用公私部門夥伴關係模式,大幅提升整體服務效能及品質。(圖/CFP)

在 2020 年疫情爆發初期口罩出現短缺警報時,台灣已在口罩國家隊採取過公私部門夥伴關係,以政府和私人企業密切合作,合理地管控口罩的生產及分配。

實際上,桃園國際機場入境前的健康聲明線上系統,以及落地後的醫療站基礎設施和工作流程,也早已針對有症狀旅客及高風險地區旅客進行軟硬體優化 [12]。

因此,鬆綁低風險地區旅客的邊境管制,完全取決於執政當局的政治意願。

▲ Raffles Medical and Changi Airport Group 共同營運的檢測站設置在通風良好的區域。攝於2021年1月6日(圖/賴育宏博士獨家提供,非經授權請勿翻攝)

集體利他主義中的社群同理

在與 COVID-19 的長期抗戰中,嚴格的邊境管制和強制的隔離措施,並非毫無代價。

這些防疫措施的確至關重要,但我們認為,在支持任何政策的同時,也必須先就這些防疫措施對社會和經濟產生的影響,做更深層的思考。

我們是否能更加細緻地劃分邊境限制,以減輕少部分人所感受到的社會及經濟壓力?

疫情當前,有些家庭被迫分離,錯過見證愛情的婚禮、錯過迎接新生命的誕生、錯過為已逝生命哀悼的喪禮,而這些都不是一般的聚散。也有人因此企業經營失利、也有人夢想和努力全都破碎、也有人的退休計畫被迫改變。當疫情以集體利他主義的呼告下,需要許多人做出個人犧牲的同時,我們不該遺忘這些個體所經歷的焦慮與苦難。

 

▲ 嚴格的邊境管制和強制的隔離措施,使社會付上代價。圖為沱江艦海軍。(圖/路透)

和新加坡的社會組成相比,台灣的家庭樣貌確實較少由跨境的直系或旁系血親所組成。以總體經濟的角度切入,台灣與新加坡對於國際貿易活動的依賴性也有所不同,但這不代表兩地在 COVID-19 的長期抗戰不具共同點,在這場戰線裡,我們的共通點是對他人的仁慈與同理心。

隨著全球另一波新感染案例數的激增,抗疫疲勞也隨瘟疫一同蔓延於世。社群網站上,對於疫情的情緒性言論和相互攻擊越來越多,個人犧牲被視為理所當然,持續增殖的非理性歧視、甚至言語霸凌,似乎都變得合理。整個社群持續處於緊張狀態,人與人之間的摩擦一觸即發。

為了達成滴水不漏的防疫目標,整個社會願意付出什麼樣的人性代價?

當我們已經歷了一整年不可鬆懈的守衛戰,新的一年開始,是否也應捫心自問,我們的身心靈,真的準備好去接應往後更無法鬆綁的防疫措施嗎?

 

▲ 台灣為了達成滴水不漏的防疫,整個社會願意付出多少代價?(圖/路透)

結論

在疫情爆發之初,台灣就已經提早警覺,堅守住這座美麗之島的國境,在現在這個時間點,也擁有可謂全世界最優良的整體健康成果。但我們也不該忘記,世界上仍然有其他國家的疫情也受到良好的控制,像是新加坡、越南、柬埔寨、澳洲和紐西蘭。

這些國家成功的秘訣都不是秘密,因這些國家執行著稍有不同,但都強而有力的公衛措施及邊境管制。就算有違反邊境管制的案例所生的侷限性社區傳播,也不一定會演變成大規模傳播。

馬來西亞和泰國在疫情控制初始,也曾有良好的表現。但在邊境管制出現防疫破口後,至今這兩個國家國內疫情的控制仍面臨棘手而嚴峻的挑戰。雖然這些國家出現違反邊境管制的案例,大多是來自「高風險國家」的非法旅客,而非來自「低風險國家」經過縝密檢測的商務人士、家庭或旅客。[13]

每個國家都有各自的故事,都不遺餘力地去尋找對抗疫情的最佳解方。這個主權不容質疑,也的確是政府不能規避的責任。


▲ 學者指出,馬來西亞在疫情初期曾表現良好,但在邊境管制出現防疫破口後,國內疫情控制面臨嚴峻挑戰。圖為馬來西亞莎阿南的民眾,排隊等待新冠肺炎檢測。(圖/路透)

疫苗在全球的普及化,並不會突然就讓疫情畫上休止符;這場瘟疫的戰線,可能會延長至一年或更久。

因此,我們呼籲所有的政府,不應忘記這場瘟疫對個人、家庭和企業的影響。政策的設計若能牢記這些個體的犧牲以及磨難,這將是在這場瘟疫的考驗之中最難能可貴的。在疫情當中,靈活地調整治理模式、響應網絡夥伴關係的目的,是為了讓每個人、家庭和企業都能不致滅頂、猶存一息。

戰事蔓延時,沒有一個人該被遺落。疫情當前,試著以一己之力去同理並嘗試緩解更多個體、家庭和企業所受到的影響,我們身而為單一物種——智人——的本質,必將而大為彰顯。

讓我們同在這充滿裂縫的時代並肩,直到再次窺見曙光。

團隊資料

● 黃韻如教授,旅居新加坡多年,現職為國立台灣大學醫學系教授暨防疫科學研究中心國際合作計畫主持人。
● Dale Fisher教授,現為國立新加坡大學楊潞齡醫學院內科教授及感染科醫師。
● 鄭如韻獸醫師,國立台灣大學獸醫學系畢,現任職於台灣大學防疫科學研究中心。
● 賴育宏醫師,國立新加坡大學李光耀公共政策學院博士畢,專長為傳染病大流行的組織行為研究。

參考資料

[1] 東森新聞(2021 年 1 月 3 日)。電子圍籬2.0侵害民眾隱私? 監委籲指揮中心說清楚 ,東森新聞。
[2] Zhong, R. (2021, January 02). How Taiwan Plans to Stay (Mostly) Covid-Free.
[3] Lai, A.Y., and T.B., Tan, “Combating SARS and H1N1: Lessons and Insights from the Singapore Experience”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, 2012, 5(1), 74-101.
[4] 黃韻如、鄭如韻、賴育宏(2020 年 12 月 8 日)。新加坡經驗:長期忽略移工 防疫跌大跤,雲論:ETtoday 新聞雲。
[5] 黃韻如、鄭如韻、賴育宏(2020 年 12 月 8 日)。新加坡也有機師趴趴走 他們如何堵住防疫破口?,雲論:ETtoday 新聞雲。
[6] Meichtry, S., Sugden, J., & Barnett, A. (2020, October 26). Pandemic Fatigue Is Real-And It's Spreading.
[7] World Health Organization. (2020, October 7). WHO/Europe discusses how to deal with pandemic fatigue.
[8] Smet, A., Tegelberg, L., Theunissen, R., & Vogel, T. (2020, December 03). Overcoming pandemic fatigue: How to reenergize organizations for the long run.
[9] Lai, A.Y., Kamradt-Scott, A., and R., Coker, “Next Pandemic: Transnational Health Challenges in East and Southeast Asia”, in Tan, A.T.H. (Ed.) East and Southeast Asia: International Relations and Security Perspective (N.Y.: Routledge), 2013
[10]Today (2021, January 05).2 foreigners tested positive for Covid-19 since green lane arrangements began: Gan Kim Yong, Today.
[11] Immigration & Checkpoints Authority, SG Arrival Card.
[12] 桃園機場 1 日電(2020 年 9 月 1 日 )。桃園機場新冠肺炎採檢改用深喉唾液 減輕醫護人力,聯合新聞網。
[13] Chong, C. (2020, September 25). How can S'pore reopen its borders and keep people safe?

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黃韻如專欄

黃韻如專欄 黃韻如

長年旅居新加坡,現為臺灣大學醫學系教授、防疫科學研究中心國際合作主持人、創新設計學院社會創新教育組組長。為一名醫師科學家,長期關注生物系統可塑性,相信開啟科學與人文的對話,終能創造轉化契機。

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