拜登挺台》白宮《戰略指南》定位台灣是「夥伴」　共同對抗獨裁威脅

我們想讓你知道…報告將台灣定位為夥伴（partner），而非與澳洲、日本、南韓等國家並列為更有戰略意涵的盟友（alliance），且並未明確指出這些承諾有哪些。

隨著近期參議院的人事案持續進行，拜登團隊成員陸續就位，儘管政策的細節仍在進行內部討論，但我們已可以見到整個外交政策的雛形，尤其是美國時間3月3日由白宮發布的《臨時國安戰略指南》（Interim Strategic Guidance），以及同日由布林肯所進行的外交政策演說。

（白宮發布超連結）

在這份報告中有幾個重點。

第一：終結美國無盡之戰，重新部署軍力。

長久以來，美國國內對於是否要加入海外戰爭的問題爭吵不休，且國內不時會有反對美國介入他國戰爭的孤立主義心態，例如第二次世界大戰時的美國。直至今天，這樣的問題仍在。

不過這份報告指出，將避免投入不必要的金錢和生命在一些永無止盡的戰爭中。拜登政府表示將結束美國在阿富汗的戰爭，但同時也會確保阿富汗不會成為恐怖主義的天堂。

至於美國的軍隊是否將撤離海外？答案是否定的。報告表示將在「印太地區」和「歐洲」部署最強健的軍隊，以威嚇對手和維護利益。也就是說，美國正在調整全球的軍力部署狀況，在這兩個地區加強佈署，很顯然就是針對中國和俄國而來。

▲ 拜登政府表示，將結束美國在阿富汗的戰爭。（圖／路透社）

第二：美國與伊朗和北韓的「新」關係。 

有別於川普時期與伊朗劍拔弩張的關係，以及在2019年《印太戰略報告》中，將北韓列為「流氓國家」，這份報告僅將這兩個國家以中性的區域行為者（regional actors）稱之，且多以「區域」描述他們的威脅範圍。面對伊朗，原因可能在於拜登政府有意透過外交手段，甚至是改善與伊朗的關係，以達成伊朗核協議的問題。

至於北韓在報告的篇幅甚少，或許目前還不是最大的威脅（而是中國），因此僅稱將與南韓和日本肩並肩處理北韓日益增長的核武和飛彈威脅。

補充１：上週，拜登政府下令空襲敘利亞，引發熱議。拜登政府對外表示，空襲的目的是要打擊伊朗所支持的民兵，所以一方面使用了外交手段，一方面也使用了空襲。不過仍有不少國會議員表示，此事應該要多跟國會討論。

補充２：有觀察指出，日本和南韓的關係持續惡化，這會對美國的亞洲政策帶來不小的挑戰。

▲ 在白宮的《臨時國安戰略指南》中，對北韓著墨甚少。（圖／路透社）

第三：不意外的，報告的重點國家為中國。 

中國在這份報告被提及的次數最多，且為俄羅斯的三倍，這與我們之前介紹的、由許多現任拜登政府成員在擔任官職前共同作成的報告《Linking Values and Strategy: How Democracy Can Offset Autocracies Advances》有一樣的傾向（該報告由智庫「德國馬歇爾基金會」出版，請見這篇文章的介紹），也就是長期以來，將俄羅斯視為主要威脅的焦點，已轉移到中國身上。

▲ 美國已將主要威脅焦點，從俄羅斯移轉到中國。（圖／新華社）

不過，更重要的應該在於拜登政府如何看待中國。就這點而言，儘管有提及俄羅斯和其他未指名的威權國家，這份報告清楚指出上述國家皆有「國家主義高漲」和「民主衰退」的問題，隱然透露美國已意識到中國近年不斷對內操弄愛國意識可能產生的問題，如中國的戰狼外交，而這樣的問題已超越國內政策的範疇，而可能對國外，甚至是影響世界的民主。

此外，這個報告明確表示與中國的關係為「戰略競爭」（strategic competition），而雙方在特定的領域仍有合作空間（例如氣候變遷、全球衛生、軍武控管、核不擴散），但美國清楚表示這些合作應符合美國利益。一直以來，美國政府不斷強調民主和人權價值為其利益所在，報告沒有明講，卻巧妙的將台灣、香港和新疆的問題緊列於說明與中國的合作之前，頗耐人尋味。

另外，這個報告不諱言地多次將中國稱為「威權國家」。也許中國為威權國家已為常識不足為奇，尤其在民主和政體評分的報告下，更成為客觀的事實。不過特別之處，在於「威權國家」在這份報告的語境之下，成了拜登政府聯合盟友和夥伴所面對的挑戰。

這份報告呼應了德國馬歇爾基金會的報告，指出威權主義正在全球前進，因此美國必須與其他國家對抗網路攻擊、假消息、數位威權主義、基礎建設和能源脅迫等等。這些看似是針對特定議題擬定的行動方案，但因為在整份報告明確地將中國及俄羅斯列為威權國家以及對民主國家的挑戰，所以這些方案的針對對象也是非常地明顯。

最後，重要的是，報告更提到將確保美國而不是「中國」，設定國際議程，美國將與其他國家重塑新的全球規範，以促進和反映美國的利益和價值。

▲ 白宮報告巧妙將台灣、香港、新疆問題，緊列於美中合作之前。圖為新疆（圖／達志影像／美聯社）

第四：美國重視且將支持台灣。 

報告明確表示（頁21）：「我們將會根據美國長期的承諾，繼續支持一個重要的民主和關鍵的經濟和安全夥伴：台灣。」（We will support Taiwan, a leading democracy and a critical economic and security partner, in line with longstanding American commitments.）

從這段話可看出，美國對台灣民主、經濟和安全地位的重視。不過值得注意的是，報告將台灣定位為夥伴（partner），而非與澳洲、日本、南韓等國家並列為更有戰略意涵的盟友（alliance），且並未明確指出這些承諾有哪些。

正如我們友站「Taiwan Policy Initiative 台灣政策研究小組」所推論的，美國對台灣的態度仍然是所謂的「戰略模糊」政策（美國暫時不會明確講說在中共侵略的時候，一定會出兵協防台灣。不過，美國仍會持續表達會幫助台灣加強防衛能力。參考文章請參閱留言區），但這個模糊是一個程度的問題，到底會怎麼變化，未來仍須觀察。

不過，更多的細節可能在於這段話之前的鋪陳：「我們將在國際法之下捍衛自由航行和飛行的權利；我們將透過外交和軍事方式防衛盟友；我們將支持中國的『鄰居』和貿易夥伴，保護他們的權利，做出免於受脅迫的獨立的政治決定；我們將促進以在地方式為主的手段，來應付地方層級事務的操弄與滲透。」

很顯然地，這段一整串都在講中國如何對民主政治造成威脅，以及美國要做的事情，後面接的是要幫助「中國的鄰居」，還明確指出要支持台灣。

面對這些中國帶來的威脅，一直有惡鄰居在旁的台灣可能是了解最深的吧！