▲經濟學家曾指出，對於經濟若不夠了解便制定法律管制，不只可能沒發揮預料的管制作用，還有可能產生負面效果。（圖／pixabay）
● 莊春發／東吳大學法律研究所兼任教授
一、高斯的心裡話
1991年經濟學諾貝爾獎得主隆納高斯（Ronald H Coase）在一本產業經濟學的卷首，曾經寫下一句令人深省的話，他說：「如果立法可以解決經濟上的問題，那就立法吧。」表面上聽起來，他非常支持訂定特定法律，以法律手段解決經濟上發生的問題。
事實上，他是在說「反話」，他背後所要表達的意思是，在沒有確切瞭解經濟問題的本質前，立即匆促的訂一部法律對該經濟行為進行管制，最後有可能產生「該管的沒管到，不該管的卻管了，從而發生了負面的效果」，以法律的術語而言，該法律無法產生立法法益的目的，顯示立法不一定是解決經濟問題的萬靈單。
▲1991年經濟學諾貝爾獎得主隆納高斯（Ronald H Coase）曾任法學院經濟學教授，是法律經濟學的創始人之一（圖／維基百科）
二、鸚鵡的故事
也許用曾經發生的實務，可以驗證隆納高斯的疑慮是有可能的。話說南美州某一開發中國家，擁有美麗又可愛的鸚鵡資源，深受世界各國飼養寵物者的歡迎。當地居民為了養家活口，則持續不斷的到鸚鵡棲息地捕捉鸚鵡，一方面出口賺取收入，二方面則滿足世界市場的需求。一日，該國主管生態的官員發覺，若再這樣毫無節制的濫捕鸚鵡下去，該國的鸚鵡很可能很快會成為瀕臨絕種的動物。
於是該國的內閣長官為此重要的生態問題，召開「如何保護鸚鵡生態」的全國性會議。要求各部會首長提出問題解決的真知灼見，然後再要求各部會配合執行提出的方案，以期能獲得保護鸚鵡生態的效果。
掌管國際貿易的部長第一個發言，他提出國家應該立即禁止出口的建議，該建議馬上受到各部會首長的附和。司法部長則進而提出立法的策略，以地方警力加強查緝，若發覺有人捕捉鸚鵡，除隨即沒入鸚鵡放生外，並對捕鸚人收監嚴懲。司法部長的看法，立即獲得全體閣員與社會輿論的支持，相關的法律很快被提出，並快速通過與確實執行。
但是執法一年之後，生態保護部派人進入森林調查鸚鵡的存量，以檢驗鸚鵡保護的政策的效果，然而卻十分錯愕地發覺，森林裡的鸚鵡存量非但沒有增加，反而大幅度的減少。
▲中南美洲某國為了保護鸚鵡生態立法禁止，不料不只沒能杜絕捕捉案件，甚至變本加厲，鸚鵡濫捕情況更加嚴重。（示意圖／取自免費圖庫pixabay，與本文提及品種無關）
主管生態保護的部會，在檢討當中，還發現一項重要事實：警察單位在此期間，大量查獲違反禁止鸚鵡濫捕的事件。換言之，訂定鸚鵡生態的保護法律，對鸚鵡生態的保護似乎沒有產生實質的效果，此保護法律的執行反而讓鸚鵡更接近瀕臨滅種的危險。
為什麼鸚鵡事件中，會產生「愛之，適足以害之」的結果呢？該國生態保護部會發覺：禁止鸚鵡出口法律一旦訂定之後，世界市場對鸚鵡的需求並沒有因此減少，未立法前原來的捕鸚業者為滿足世界的需求，例如，世界一年需求1千隻數量的鸚鵡，捕鸚人只需捕捉1千隻鸚鵡。立法過後，則捕鸚人則須補捉更多的3千隻鸚鵡，它比以前未立法禁止出口的1千隻多出2千隻，其中 1千隻鸚鵡可能會在海關檢查中被政府官員攔截放回森林，另外一千隻鸚鵡則可能在為隱藏出口而悶死在密閉的容器中，最後的1千隻鸚鵡則在蒙混中成功闖關成功。
換言之，管制法律的制訂，在鸚鵡保護的例子，並沒有產生原有立法目的的效果。用法律專業術語而言，即該立法之法益並未能充分實踐，它也應驗了「徒法無以自行」的說法。
三、國家通訊傳播委員會的立法檢驗
國家通訊傳播委員會執掌通訊事業與傳播事業監理的工作，近年來隨著通訊技術的進步，市場結構的改變等因素的影響，為監理上的需求，而常常需要擬定許多新法，例如過去因應匯流發展所擬定的「電子通訊傳播法」草案、「電信事業法」草案、「電信基礎設施資源管理法」草案、「有線多頻道平臺服務管理條例草案，「無線廣播電視事業與頻道事業管理條例」草案，簡稱「匯流五法」。為因應媒體壟斷所提出的「媒體壟斷防制與多元維護法」草案。以及為解決外來OTT業者的衝擊，所擬定的「網際網路視聽服務法」草案 。
▲國家通訊傳播委員會（NCC）因應通訊技術進步修改不少新法。圖右為國家通訊傳播委員會主委陳耀祥。（圖／記者陳世昌攝）
匯流五法中的二法「電信事業法」草案和「電信基礎設施與資源管理法」草案，後來合併成「電信管理法」，在2018年5月31日立法院通過，是近年來唯一通過的法律。另外一個匯流五法之一的「電子通訊傳播法」草案，也被改成《數位通訊傳播法》草案，同步送到立法院，但迄今沒聽到進一步的消息。
「網際網路視聽服務法」草案2020年7月22日公告草案內容，擬將透過網際網路提供視聽服務的事業納管。2021年9月30日通傳會宣布暫緩立法。
匯流五法是針對整體通傳產業所研擬，可能比較沒有發生「鸚鵡故事」現象的可能，但是有針對性的《反媒體壟斷法》與《網際網路視聽服務法》，就有可能較容易產生「鸚鵡故事」的現象。例如《反媒體壟斷法》訂定過嚴或不適當，可能影響媒體的正常發展，阻礙媒體業的生機。《網際網路視聽服務法》的訂定，最後很可能本來要防止外來媒體業的衝擊不成，反而讓國內正在興起的新媒體OTT業者受到傷害，無法正常的發展。
以上的思慮，也許是杞人憂天，但願政府訂定管制產業的法律的同時，能夠仔細的考慮到新法律是否有產生「鸚鵡故事」現象的可能，它將是全民之福。
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我們想讓你知道…《反媒體壟斷法》訂定過嚴或不適當，可能影響媒體的正常發展，阻礙媒體業的生機。《網際網路視聽服務法》的訂定，最後很可能本來要防止外來媒體業的衝擊不成，反而讓國內正在興起的新媒體OTT業者受到傷害，無法正常的發展。