● 紀俊臣／中國地方自治學會理事長
蔡政府繼公投完封後，果不其然，又由立法院民進黨黨團總召柯建銘邀同立法委員連署提案，擬修正《地方制度法》第4條第1項：「人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。」將法條中的「且」字改為「或」。此一修正，只是一字之差，看似小事，但就立法技術來說，卻是一項重大的政治工程。
一字之差 真有差很多？
蓋立法原意是明定「人口數」為必要條件，其他條件為充分條件。因此，在人口數為改制直轄市之必要條件下，如果台灣任何縣（市）試圖申請改制，須先將人口數增加至125萬人以上，否則即使其他充分條件成就，亦不得申請改制。但此次蔡政府又找到「巧門」，只要修改一字即可改變行政區劃。問題是，如此簡單化的修改是否看得出縣（市）改制直轄市的理論基礎？甚至後遺症如何？皆是值得重視的立法問題。
基本上，縣（市）改制直轄市旨在展現大都市的發展企圖，前兩次修正以人口數200萬人為改制的起碼條件，人口多，事務多，需要發展的條件也多，自然需要賦予更大的自主條件。現在如將人口數與其他政治、經濟、文化及都會區域發展等條件，列為二選一的「選擇條件」，以為未來審議改制案作為準據，必將出現諸多負面的情況。
▲柯建銘提《地方制度法》修法促大新竹升格。（圖／記者呂晏慈攝）
例如：既然新竹縣、市可以合併改制，嘉義縣、市必將隨之跟進，申請合併改制，而彰化縣人口不僅已達改制直轄市的125萬人條件，其他條件亦不見得就不如新竹市。因此，修法後，台灣至少有1個，甚至多到3個縣市要改制為直轄市。這種為改制而改制的政治工程，必然是一項極不成熟的政治工程。
其他問題比縣市改制更急迫
基本上，台灣目前6個直轄市已嫌得太多，未來修法後，不只可能增加到9個，更會繼續增加；其實，目前有許多比縣市改制更急迫的立法問題，政府卻充耳不聞。
當前最需要考慮的地方問題，包括：明年1月4日啟動的憲法訴訟，對於「地方自治保障條件」，竟需要到完成通常審判程序，並取得終局裁判確認敗訴後，始可向憲法法庭起訴中央政府之不法作為。這種中央與地方的權限爭議案件，既是不得不處理的政治衝突，也是嚴重影響地方發展的負因子，竟需費時4年尚不得其解。
▲立法院民進黨團拚周五院會「地制法」付委，目前已開始輪流守議場大門。（圖／記者屠惠剛攝）
此外，「行政區劃法」的法制化過程、《財政收支劃分法》的修正案，皆是重中之重的立法課題，這應該才是立法委員立法或修法的政治使命所在。蔡政府何以不聞不問，反倒急著進行可能禍患無窮的《地方制度法》修正？
試想，縣市改制如不涉人口數，而同條項的其他規定，皆是「不確定法律概念」，未來如何認定審議標準？這次修法後，如果人口數少的新竹縣、市獲准改制，而人口數較多的彰化縣卻不得改制，必然會出現嚴重的政治衝突事件，結果不僅是南北對抗，而且可能出現族群對立的偏頗現象。再說，同樣多是客家族群的苗栗縣，卻得不到蔡英文的關愛，不能如同新竹縣、市改制直轄市，這公平嗎？
《地方制度法》的修法是一件需要深謀遠慮的政治改革工程，縣市長最重要的應該是深思如何健全縣市的體質，如何自主治理縣市的發展，而不是考量個人利益而倡導修法改制，執政黨也不應只考慮選舉的政治利益而草率修法，以免引起日後更大的地方紛爭，希望政府三思而行。
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我們想讓你知道…縣市改制如不涉人口數，而同條項的其他規定，皆是「不確定法律概念」，未來如何認定審議標準？