●周德義／國立政治大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生
現實與「想像中的台美關係」 拜登政府對台政策的困境
在眾所屬目之下與詭譎局勢之中，美國眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）最終率團抵台，進行炫風式的拜會行程。透過裴洛西本人的推特與她在《華盛頓郵報》（Washington Post）的投書，可總結出其訪台主要目的是傳達一個精神上的信號（signal），一個美國會與台灣共同面對北京這個極權國家所帶來之威脅的訊號。「當中國共產黨持續威脅台灣和其民主本身時，我們不能袖手旁觀」（We cannot stand by as the CCP proceeds to threaten Taiwan and democracy itself），裴洛西寫道。然而，此次眾議院議長歷史性的訪台之旅衍伸出幾個重要問題，值得探討：
第一，佩洛西訪台行為本身有無違反美國的「一中政策」（One-China Policy）？是否超過《台灣關係法》（The Taiwan Relations Act，以下簡稱TRA）的解釋空間？
第二，北京的反應相較過往為何更為激烈？
第三，對於拜登政府的台灣政策有何種意涵？
裴洛西訪台 符合TRA與《台灣旅行法》的彈性解釋空間
確實，如同裴洛西自己所提及，她的到訪並未與美國的「一中政策」相違背，大多數專家學者亦持相同看法。不過單純強調並未違反「一中政策」太過模糊，須更細一步分析。筆者認為應透過TRA的角度，畢竟中美三個聯合公報是華盛頓講給北京聽的，在對台政策上，則以TRA為首要。TRA的條文未提及有關台美間「非官方關係」的客觀定義，只說明在台美斷交後，美國將繼續維持「美國人民及台灣人民間的商務、文化及其他各種關係」。在實踐上，前美國在台協會主席卜睿哲（Richard Bush）精闢指出，自卡特政府以降的歷屆美國政府雖然各自在對台的非官方關係操作上有不同解釋，但趨勢是此種解釋越具彈性，並大致避免激怒北京。 2018年由川普簽署的《台灣旅行法》（The Taiwan Travel Act，以下簡稱TTA）即是一例，此法案認為美國政府應鼓勵（encourage）台美間所有層級的官員進行互訪，而條文中提及的美方官員包括內閣層級的國家安全官員、一般官員和其他行政部門的官員。至於裴洛西到底是否為大多數媒體所稱的美國官員，答案是肯定的，但也可以變成否定的，就看切入的觀點是從單純字義上或政治意涵出發。至於當時北京並未對TTA的生效有太過激烈的反應在於，TTA的制定是基於TRA的精神與原則，而TTA的條文內容的模糊性也並未超過北京認知的紅線。總而言之，與其說台美間是一種「非官方關係」，不如說雙方現在維持一個「實質的非官方關係」（substantial unofficial relations），傳統上的官方性與非官方性的界線已日益模糊。
▲裴洛西離台後在官方推特上傳一段1分26秒影片，記錄這次歷史性的訪台。（圖／翻攝自裴洛西推特／@SpeakerPelosi）
新現實主義中的「安全困境」解釋了北京的反應
由於美國眾議院議長訪台已有先例，因此北京對裴洛西來台的反應理應不用那麼激烈，許多民眾對中共解放軍所宣布的對台軍事演習亦感到不解及擔憂。但國際關係理論中的新現實主義（neorealism）告訴我們，裴洛西訪台被北京視為是一種「進攻性的」（offensive）、危害到國家安全與生存的行為。習近平深知自己所領導的中國是在一個無政府狀態的國際體系（anarchic international system）中，國家之上並未存在一個更高的權威以規範各國行為，因此他必須做出「防禦性的」（defensive）的反制措施，以確保中共自身的利益與安全，因為台灣問題在中共領導人眼中是一個攸關生存的議題。然而，解放軍以防禦性為出發點的舉動，在美國人所感受到的意圖（perceived intentions）中又轉變成進攻性的，即北京正試圖改變台海現狀，這是美中陷入「安全困境」（security dilemma）的結果。
▲中共連3天包圍軍演，有民眾目擊基隆港外海獵雷艦巡邏掃雷。（圖／記者郭世賢翻攝）
從川普到拜登 美國「想像中的台美關係」正受到自身政策所侷限
從川普到現在的拜登政府，華盛頓之所以大幅度致力於提升與我國的雙邊關係，無疑是在大戰略上，將台灣加入圍堵北京崛起的行列，試圖把其納入華盛頓在亞洲的「軸輻體系」（hub-and-spoke system）。而美國之所以圍堵北京，不是受到「權力平衡」（balance of power）原則所驅使，而是受到「威脅平衡」（balance of threat）所驅動。華盛頓圍堵的是由習近平所領導的中共這個「威脅」，而不是中共本身。
在這大環境之下，川普政府在TRA的彈性框架下，就政治、外交與軍事層面加強與台灣關係，幾乎達到TRA的「最大限度解釋空間」，而拜登於去年1月上台後也延續此趨勢。不過由於TRA先天固有的限制，使拜登團隊提出新的對台政策選項有限，且出現令人較為困惑的行為，包括兩度修改國務院官網的台美關係論述、拜登個人的三次口頭對台軍事承諾，以及其國安團隊對於裴洛西訪台的不同意見。熟知TRA之侷限性的人亦包括美國民主、共和兩黨各自負責外交事務委員會的議員，包括裴洛西。雖然這幾年美國國會相當挺台，原因有許多，無論檯面上或檯面下。不過在國會提出 （通常會被美國總統簽署的）友台法案時，皆會依照TRA的原則精神為基礎去制定，國會議員知道提出違背TRA內容的新法案將會被否決，而事實也是如此。換句話說，TRA的存在不僅使美國歷任行政部門能對北京與台北進行「雙重嚇阻」（一方面嚇阻北京動武，另一方面阻止台灣宣佈獨立），亦侷限了美國國會自己的選擇空間。簡言之，拜登政府「想象中的台美關係」（The Imaginary U.S.-Taiwan relations）正受到現實的陰影所籠罩與侷限。
▲從川普到現在的拜登政府，華盛頓之所以大幅度致力於提升與我國的雙邊關係，無疑是在大戰略上，將台灣加入圍堵北京崛起的行列，試圖把其納入華盛頓在亞洲的「軸輻體系」。（圖／路透）
美友台象徵性多於實質性 國人都在看政府後續如何因應
美國重量級政要來訪，國內朝野政黨與絕大多數台灣民眾皆展現熱烈歡迎。筆者認為，美國對台的承諾在精神上與實質上皆重要，兩層次需雙軌並進。只不過如同前述所說，現在實質增強對與台關係的新政策選項有限，受到TRA框架侷限，故在我們的認知中（perception），美國對台象徵性意義必然多於實質性意義，但不能因此認定象徵性的友台行為就不重要。但現在比其他更重要的是，裴洛西離開台灣後，我國政府決策者將如何應對已經發生與尚未發生的北京反制措施？如何維護我國民眾的利益與保護其安全？國人都在看，也是最關心的部分。
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我們想讓你知道…美國對台象徵性意義必然多於實質性意義，但不能因此認定象徵性的友台行為就不重要。不過現在更重要的是，裴洛西離台後，我國如何應對已發生與尚未發生的北京反制措施？