周天瑋談霸權與文明》遊說機構：華府的權力中介

我們想讓你知道…從政人、利益團體和遊說機構的私利，這40年一點一滴地侵蝕了選民的公益，因之，我們目睹美國正掀起選民之怒。

● 周天瑋／法學博士，美國資深律師

遊說機構大興是過去40年美國政治的一大特點。遊說機構一層層打造出HP前任總裁、共和黨總統競選人費麗娜（Carly Fiorina）所譴責的「職業政治階級（professional political class）」，和國會參議員克如茲（Ted Cruz）所批判的「華盛頓卡特爾（Washington cartel）」。

遊說機構實質上完成了美國民主政治權力市場化的拼圖，它的副產品，是讓選舉結果所反映的蓬勃朝氣，蒼白無力，虛有其表。從政人、利益團體和遊說機構的私利，這40年一點一滴地侵蝕了選民的公益，因之，我們目睹美國正掀起選民之怒。

美國遊說人加入統治階級

一般人沿用英國哲學家伯克（Edmund Burke）在18世紀晚期新創的說法，同意新聞界是第四階級（the fourth estate，或稱第四權）。但是人們大都沒有留意到，美國遊說人（lobbyist，或稱說客），其實已經悄悄地迎頭趕上，從上個世紀末加入了第一階級。

在西方18世紀，貴族、僧侶、平民是三個階級。我做一個更新，21世紀上半葉的美國社會經濟體制下，三個已經不太能按階級區分的類別，大約是：官員、議員、法官與說客屬於一類，大企業等利益團體與擁有財富淨值靠前的富人屬於第二類，其他屬於第三類。分類順序不分高低，而且彼此可能互相流動。

說客是官員議員退職旋轉門，轉出來的產物，性質是從事與第一類相關的工作，所以屬於第一類。

至於第四階級，繼續是新聞界，加上評論家、教授學者和新媒體發言大眾，他們在憲法實踐之中，擔任關鍵的中心角色：輿論。

說客，做為中間人、媒人、介紹人，我相信一定存在著建設性的功能與價值，但如今說客與華府的政治工作者，已經形成了互相依存狀態。說客不只代表利益團體，他還扮演著政黨和議員的顧問、籌款人兼競選委員會主席等等角色，地位不可或缺。仔細觀察美國政治，如果你認為有這麼一個東西，叫做權力交易市場，說客便相當於這個市場的經紀人。說客的一部分作用，我嘗試這樣界定，是合法中介那些貌似贈與的種種間接的、無對價的權力交換行為，讓關係和獻金起作用，從而服務於他的客戶的立場和要求。他有的時候能幫助制度系統產生良好功能，但有的時候，他也能讓民主普選的原始用意相對失靈。

▲根據統計，從1998到2004年，美國離職的國會參議員之中有半數成為說客，而眾議員有42%。（圖／達志影像／美聯社）

遊說機構的沿革

大約在1975年，美國出現了第一家公司，宣稱自己是遊說機構。第一名國會議員轉為說客，當時國會同僚頗不以為然。

據統計，從1998到2004年，離職的國會參議員之中有半數成為說客，而眾議員有42%。同一期間，有高達3600多名國會幕僚通過旋轉門，改行做說客。

2007年，有14837名註冊說客，年支出達30億美元。其中，有188名前國會議員註冊為說客。

2008年，前小布希政府的政府官員（政治任命的）已經有310人轉到遊說機構、政治行動委員會或他們原先所主管的相關民間行業裡面工作。前克林頓政府有283人，彼此不相上下。

2009年，說客年支出增加到35億美元，也就是在每一名國會議員身上，平均支出650萬元。這數目愈來愈驚人，但一切都相對合法。目前的國會，據說是美國有史以來最乾淨的國會之一。

選舉要花錢，捐款人重要了。說客能募到款，成為獻金供應方，議員便脫離不開說客。民主黨和共和黨的全國委員會用籌款餐會方式為從政黨員募款，舉行一次餐會，就可以募到兩千到兩千五百萬美元。如何募這麼一大筆金額呢？擔任過12年國會參議員和兩年國防部長的黑格（Chuck Hagel）說，在大多數情況下，找25個說客，成立一個餐會主辦小組，每個人負責找一百萬元，任務應該就完成了。

2013年，註冊說客只有12281名，但實際說客人數，根據估計是十萬人，因為在2007年小布希政府時代，美國進行遊說法改革，制定了《誠實領導和公開政府法》，要加強監管。說客為了規避監管，依法只要讓個人遊說工作時間量低於兩成，就不必註冊登記。許多人便利用這個漏洞。