▲2024總統大選將於本月登記參選，但國民黨主席朱立倫、總統參選人侯友宜和民眾黨總統參選人柯文哲日前密會，對總統大選藍白合仍無共識。（圖／ETtoday資料照）
● 蘇子喬／東吳大學政治學系教授
在目前距離總統與立委選舉投票日倒數不到七十天之際，藍白合的議題仍持續膠著。事實上，藍白能否整合，攸關選後內閣將如何組成，對於我國未來的憲政運作至關重要，值得社會各界在選戰方酣的此刻加以重視。
不論誰當選總統 皆面臨國會各黨不過半
目前民進黨候選人賴清德的民意支持度雖然持續領先，但始終徘徊在三成到四成之間而未形成壓倒性優勢，民進黨在本次選舉中失去國會過半數政黨地位的焦慮感相當濃厚；另一方面，非綠陣營即便有機會整合而非完全無望當選總統，國民黨也沒有把握能贏得國會過半席次。而且各界普遍預期，柯文哲所領導的民眾黨在本次選舉中應能斬獲更多不分區立委的席次。因此，明年選舉結果不論是綠營（賴）或非綠陣營（侯或柯）當選總統，都可能面臨國會各黨不過半的局面。
一旦總統面臨各黨不過半的國會，此時內閣的組成將有以下三種可能：一是由總統所屬政黨單獨組閣的「少數政府」：例如民進黨的賴清德當選總統，而賴總統仍選擇由未獲國會過半數席次的民進黨組閣。二是由總統所屬政黨與其他政黨合作組閣的「聯合政府」：例如民眾黨的柯文哲或國民黨的侯友宜當選總統，而國民黨（藍）和民眾黨（白）的席次總合過半。若柯或侯總統選擇由藍白聯盟共同組閣，此一內閣即為「聯合政府」。三是總統所屬政黨未參與組閣，而由國會多數聯盟組閣的「共治政府」：例如民進黨的賴清德當選總統，但國民黨與民眾黨共組的藍白聯盟席次超過國會半數，而賴總統選擇由藍白聯盟推舉的人士擔任閣揆，並由藍白聯盟組閣。
以上三種政府型態中，由於「共治政府」須新總統對國會多數聯盟完全退讓才會出現，發生的可能性應該最低。至於「少數政府」過去在陳水扁總統期間曾有八年的實踐經驗，但這種政府型態會造成行政權（總統與內閣）與立法權（國會）的全面對立與衝突，導致政府效能低落。這樣的實踐經驗尚難稱是眾人普遍認同的憲政慣例。至於由國會多數聯盟組成的「聯合政府」，從世界上其他半總統制國家的經驗來看，由於內閣的施政仍有國會多數的支持，憲政運作通常會較「少數政府」更為順暢，但這種政府型態仍須面對參與組閣的不同政黨之間如何溝通協調的課題，且這種政府型態中總統與閣揆可能分屬不同政黨，也須面臨總統與不同黨閣揆之間的磨合問題。
基於上述分析，以下對當前膠著中的藍白合問題提出一些實務上的建議。國民黨主席朱立倫在今年九月初曾提出憲政改革的主張，主張恢復閣揆同意權、總統定期赴立法院做國情報告，並希望我國未來憲政體制走向責任內閣制。國民黨總統候選人侯友宜日前也表示未來希望能建構一個有效能的政府，不是「總統獨大，也不是閣揆獨大」。民眾黨主席、同時也是總統候選人柯文哲除了不斷提出聯合政府的訴求之外，近日也提出了總統赴立法院報告、立法院行使閣揆同意權、推動內閣制入憲等國政改革主張。可以看出的是，朱、柯兩位政黨領袖對於未來憲政運作與改革的期待趨於同調，藍白雙方對於憲政運作的共同立場應可作為政黨合作的基礎。
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▲ 中華民國憲法學會於11月4日假台大集思會議中心舉辦「全民憲法時刻-如何經由選前的政黨協商 排除少數統治、權責不符的憲政危機」座談會，理事長、前司法院副院長蘇永欽教授開幕主持，中研院院士吳玉山教授等人參與圓桌論壇，並且發表憲政議題民意調查。 （圖／記者蘇位榮攝）
藍白合跳脫「侯柯配vs.柯侯配」 將閣揆職位由誰擔任納入考量。
我國總統選舉雖然看似具有贏者全拿的特質，但在我國這種具有總統與閣揆兩位行政首長、具有內閣制元素的半總統制中，其實仍有實現「總統不全拿」的權力分享空間，關鍵在於閣揆的憲政角色必須強化。由於副總統一職在我國憲政體制中乃是「位高」但「權輕」的備位元首，在憲法上並無任何法定職權，在該職位上能施展才能的空間相當有限，以至非綠陣營中諸位角逐總統大位者都難以屈居該職。因此，在藍白合作的考量上，或許應該跳脫「侯柯配vs.柯侯配」這種二擇一問題的糾葛，而應將閣揆職位由誰擔任的問題納入考量。
或許有人會質疑，在我國實際憲政運作中，閣揆猶如總統的執行長，擔任閣揆的「職業風險」甚至高於副總統，目前欲角逐總統大位者豈會願意「屈就」該職？事實上，行政院長在憲法的制度設計中並非總統的下屬，而是與總統分享行政權並相互制衡的行政首長，但憲政實務卻將總統與行政院長之間的分權制衡關係操作為上下隸屬關係，總統在實際運作上變成了行政院長的長官。而要矯正過去長期以來「把行政院長作小」的憲政扭曲，並不需要透過難度極高的修憲。藍白雙方對於我國目前憲政體制中的內閣制精神若有共識，透過雙方公開且正式的協議，經由以下的憲政實踐，即可強化行政院長的憲政地位，將行政院長的「憲法本色」還給未來的閣揆，而將我國過去「偏總統制的半總統制」扭轉為「偏內閣制的半總統制」。
一、國會多數聯盟組閣：總統任命閣揆依現行憲法規定雖不須立法院同意，但基於行政院向立法院負責的精神，總統仍應尊重立法院過半數政黨聯盟的意見，任命立法院多數聯盟支持的人選擔任閣揆，組成「聯合政府」，不應重蹈過去「少數政府」治理失靈的覆轍。
二、建立國會對閣揆上任時進行信任投票的憲政慣例：總統任命擁有立法院多數支持的人士為閣揆後，閣揆上任後可隨即主動要求立法院進行信任投票，藉此向人民宣示閣揆的職位正當性不僅是基於總統的任命，更重要的是基於立法院多數的支持。
三、總統不得任意撤換閣揆：除非行政院長失去國會多數的支持（例如國會通過不信任投票）而辭職，或因個人因素主動辭職，總統不得任意將行政院長免職。須注意的是，我國現行憲法本來就未明文規定總統對行政院長擁有免職權，憲法是規定「行政院院長由總統『任命』之」，而非規定「行政院院長由總統『任免』之」。
四、制定「總統職權行使法」：國會多數聯盟在立法院透過法律的制定，將總統的憲法權力進一步明確化，具體規範總統憲法權力行使的範圍與程序。總統擁有憲法列舉的權力，其他概括的行政權皆歸屬行政院。總統的憲法權力若能明確化，也同時能夠釐清總統與閣揆的職權範圍與權力劃分。
憲政體制先往「偏內閣制的半總統制」過渡
我國即將舉行的總統與國會選舉很可能迎來一個重要的「憲法時刻」，許多攸關我國憲政體制走向的憲政爭議與辯論在明年選舉後可能陸續引爆。藍白雙方對於未來憲政運作與憲政改革趨於同調的想像與期待，一方面可以作為雙方當前協商選舉合作的共識基礎；另一方面，選後一旦組成聯合政府，也將是我國憲政體制由「偏總統制的半總統制」扭轉為「偏內閣制的半總統制」的契機。透過政黨合作與憲政實踐，將我國憲政體制先往「偏內閣制的半總統制」過渡，未來透過修憲實施許多人士心目中企盼的內閣制，或許才有水到渠成的可能性。
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我們想讓你知道…明年選舉結果不論是綠營（賴）或非綠陣營（侯或柯）當選總統，都可能面臨國會各黨不過半的局面。在藍白合作的考量上，或許應該跳脫「侯柯配vs.柯侯配」這種二擇一問題的糾葛，而應將閣揆職位由誰擔任的問題納入考量