司法人員的質與量未提升　司改成績讓小英政績蒙塵

我們想讓你知道…台灣司法的癥結，始終在人，尤其是人事的進用與監督管理。而小英總統耀眼政績下相對失色的司改成績，關鍵即在於司法人員的質與量沒有同步提升。

▲ 作者認為總統應領導司法改革。（圖／記者李毓康攝）

● 林孟皇／台灣高等法院法官

2016年總統大選後，筆者收到司法院高層的來信，希望我「更正錯誤」。事情起因於我在投書〈司法六首長520應請辭〉一文中提到：司法院正、副院長基於責任政治的原理，該隨著任命他們的總統任期屆滿而請辭，如此小英總統才能基於民意的付託，推展她想要的司法政見，例如賴浩敏、蘇永欽上台時，即配合馬總統的政見，積極推動「觀審制」等論點。這位高層表示：人民觀審制並不是馬總統的政策，司法院決定司法政策並負總責，這是他一貫的看法，而且完全不能接受總統干預司法院的政策。

我們2人對此議題看法的最大歧異，在於司法院定位（包括與總統的關係）、司法政策是否有責任政治的適用等。我早在2012年總統大選期間即投書指出「總統應領導司法改革」。因此，筆者回應表示：我沒有影射您們有違法或不當之處，因為我始終不認為會有「總統干預司法院政策」的疑慮，而只有「總統不該干涉審判」的問題。既然彼此是因為對憲政體制理解不同所致，我也不知該從何更正起。

特殊的「雙元司法行政」體制

▲ 台灣有世界少見的「雙元司法行政」系統，司法行政業務分別隸屬司法院與法務部。（圖／記者吳銘峯攝）

這當中的分歧出在台灣有世界少見的「雙元司法行政」系統，原本在美、日統歸司法部（法務省）管理的司法行政業務，在台灣卻分別隸屬司法院與法務部。司法院院長一方面是憲法法庭的首席大法官，負責違憲審查的憲法訴訟，他方面又是司法院所掌理司法行政的龍頭，握有法律提案權與法官人事權。憲法訴訟是審判業務，雖然常涉及廢死等重大政治敏感議題，卻容不得總統干涉；司法行政則無涉審判獨立，總統受國民託付領導國家，司法院院長又是總統所提名派任，無任期保障且須向總統負責，司法政策當然要配合總統的政見，或取得總統的支持。

如今重提這段往事並解析其中的關鍵，是在檢視小英總統任內的司改成績單時，必須先釐清的憲政分際。唯有如此，台灣的司法改革才能走得更穩健，避免該為政策成敗、人事任用負政治責任的司法行政，躲到審判獨立的保護傘下；也才可正確評價小英總統的司法成績單，避免黨同伐異。

猶記得小英總統在2016年520就職演說中提到司法改革時，現場聽眾響起如雷的掌聲，這意味司法沉痾已經到了必須由總統親自處理的境地。在記取1999年「全國司法改革會議」失敗的經驗，亦即當時的主政者不願以總統的高度與權責，會商解決各部門的爭執，以致院與院之間各自堅持本位的司法政策而僵局難解後，小英總統不僅指派專責的國安諮詢委員督導司改業務，並出面召開司改國是會議。

▲ 蔡英文在2016年520就職演說中提到司法改革，意味著司法沉痾已經到了必須由總統親自處理的境地。（圖／ETtoday資料照）

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司法國是會議的召開

國是會議雖非常設機構，也不具備任何法定職權，卻已成為台灣社會處理重大政治紛擾、政策爭議的常態。只是，司法問題盤根錯節，涵蓋層面甚廣，處理時程往往費時甚久，會議形式並非最佳解方，但在當時總統主導司法改革還不是社會共識的情況下，藉由國是會議凝聚當前改革的方向，是不得不然的作法。於是，不再只是法律人的自家事務，而是全民參與，有半數非法律人參與的司改國是會議召開了。

在引進總統層級的政治能量與民間社會的充沛活力後，這次會議處理的議題既深且廣，經盤點後總計做成326個相關的決議。除了憲法訴訟、金字塔型訴訟制度、國民法官、淘汰不適任法官檢察官、法學教育、司法人員養成、律師資訊透明化、司法科學與鑑定、獄政等傳統議題之外，還擴及原住民、勞動調解、環境保護、被害人權益、公益揭弊、營業祕密、優生保健、兒少保護機制等方方面面的變革，無一不是在為建構完善的社會安全網、深化民主法治而努力。

在司法院及行政院以「司改半年報」的方式追蹤決議落實的情況下，權責機關雖然選擇性地忽略特定議題，確也有不少進展。而執政黨長期掌有立法院過半數席位，司改法案也獲得豐碩的成果。以司法院掌理的法律為例，小英總統在任8年期間，《法院組織法》修訂9次，《法官法》修訂6次，《刑事訴訟》修訂15次，《民事訴訟法》修訂7次，《行政訴訟法》修訂6次。而憲法法庭、大法庭、商業法院、勞動法庭的創設，也為台灣法制開啟新局。尤其在小英總統親自協調下，研議超過30年的國民法官新制終於上路，更為台灣訴訟制度史寫下新的篇章。

▲ 2020年7月，《國民法官法》三讀通過。（圖／記者吳銘峯攝）

人的問題永遠是制度改革成敗的關鍵

可是，操作制度的是人，即便沒有好的制度，找到「對的人」，還是可以讓司法有效運作、贏得社會公信。這說明台灣司法的癥結，始終在人，尤其是人事的進用與監督管理。而小英總統耀眼政績下相對失色的司改成績，關鍵即在於司法人員的質與量沒有同步提升。

以過勞司法為例，這不單是電信詐欺案件暴增所致，也包含頻繁的立法、憲法法庭越來越要求正當法律程序的進程中，疏忽了同步進行法案影響評估及各項軟硬體的配套措施。正當法律程序是需要人力成本的，卻因民眾濫訴或檢察官濫行上訴，司法行政無法獲得政治部門的支持而抒解訟源（節流），司法人力又未能配合調整（開源），於是大量的司法人員出走，甚至發生優秀法官疑似職場壓力而輕生的慘事，引發全國法官的「白花運動」。

國家財政資源有限，自然必須有效控管員額。然而，《中央政府機關總員額法》所仿效的日本法制，卻是在《關於行政機關職員定員的法律》之外，基於司法機關獨立於行政機關的原則，另行透過《裁判所職員法》規範司法機關的員額。這說明台、日雖然都是由國會擔任機關員額的最後把關者，但台灣司法人力的調整還要經過人事行政總處的同意，這顯然牴觸司法預算獨立的憲法本旨。

▲ 士林地院李姓法官不堪過勞，4月11日墜樓身亡，法官協會4月19日在李法官頭七之日發起「白花運動」。（圖／記者黃宥寧攝）

包山包海的司法院怎可能駕馭司改政策？

如果司法院不再掌理司改政策，將法律提案權回歸法務部，行政院在訂定各種司改法案時，自然就會盤點司法人力妥為調整，就像因應電信詐欺激增而新增「檢察官助理」職位一樣。然而，因為法務部的表現無法獲得各界的認同，許宗力院長無意也無力落實釋字第530號解釋要求司法院應為最高審判機關的制憲本旨，仍包山包海地主管司改政策的擬定與推動，則民調顯示民眾最不滿意小英總統的執政成績是司法改革，也就不足為奇。

怎麼說？沒有一定的政治能量、社會地位，司法院院長怎麼推進需要高度政治協調、資源分配的司改政策？以最能抒解訟源、許院長念茲在茲的「金字塔型訴訟制度」為例，由於要限縮第三審上訴範圍，勢必影響律師的業務，沒有擴大律師強制代理的範疇，透過利益交換政治解決，難怪這項議題倡議數十年，卻始終功敗垂成。

在司法人員品格、學養的提升方面，考試院研議的《法律專業人員資格及任用條例》草案才能落實適才適所的理想，提升審判、偵查、辯護及公務機關法制品質，並帶動法學教育的改革，卻也因為牽涉各方立場、利益，迄未完成立法。

▲ 律師鄭鴻威（囚車門口）涉扮詐團軍師洩密，5月13日被起訴後經法官裁定繼續羈押禁見。（圖／記者劉昌松攝）

再者，為了彰顯政績，《刑事訴訟法》在2023年的1年期間內先後修訂4次。這種頻繁的立法並非妥適，不僅影響法的安定性，也勢必增加法律從業人員的困擾。事實上，許多訴訟制度變革未必要仰賴立法，而可以透過司法實務形成慣例。這時藉由具有較高民主正當性的人在終審法院從事法律的續造，顯得格外重要，可惜在國是會議中引起最廣泛關注的終審法院法官遴選新制，也遲遲無法落實。

事涉各方利益　改革法案始終難以推動

至於最能影響司法公信的淘汰不適任法官、檢察官方面，法界的官官相護、自律功能不彰，依舊未見改善。許多社會各界認為該懲戒或汰除的違紀事件，不是歹戲拖棚，就是輕縱了事；有些引發爭議的法官人事案雖然經司法院人審會通過，後來卻遭到監察院彈劾。這是司法院該總攬其責的，許宗力院長難辭其咎。

筆者在〈給許宗力院長的公開信〉中，早已指明：法律人是個小圈圈團體，常罔顧私誼與公義的區辨、是非與善惡的判斷，以致鄉愿文化盛行。這種陋習需要制度變革與典範轉移，才能調整改變。遺憾的是，許宗力院長對於美麗辭藻堆砌的熱衷，更甚於繁雜政務的商議解決；他的缺乏魄力、活在象牙塔，與他的怯懦、拒諫飾非，相互映襯。雖然他帶著至高的理想與最美的希望而來，卻沒意識到自己缺乏溝通協調、激勵管理與組織策略等領導力。

▲ 司法院長許宗力帶著至高的理想與最美的希望而來，卻沒意識到自己缺乏溝通協調、激勵管理與組織策略等領導力。（圖／司法院提供）

絕佳的憲法法庭審判長　失敗的司法行政首長

於是，因為缺乏識人之明，導致他提拔、重用的幾位終審法院院長連爆醜聞，不是遭到彈劾懲戒，就是被迫提前退休；因為無力化解所屬行政團隊各自為政的窘境，不懂績效標準、怯於強化其他紛爭解決機制，加上不會分案、案件流程而搞掉兩個龍頭法院院長的情況依然未見改善，以致累死三軍。這說明任用不懂司法實務、領導統禦的許院長治理司法，或許成就他成為史上迄今表現最好的憲法法庭審判長，但所掌理的司法行政卻是災難一場。

領導者首重知人善任，面對都是酋長的司法部落，治理確實不易，希望未來的賴清德總統慎選司法首長。而總統大選期間三位候選人一致贊同設置常設性的「司法改革委員會」，確實有助於司改的推動。此外，在現有豐碩的法案成績下，未來司改的重點不應再是「加法」，而是「減法」，則多元選才與適才適所的人事任用、各級法院院長職務監督與問責機制的強化、法官自治與自律功能的建全，以及司法體系轉型正義工程的推動等，顯得格外重要。惟其如此，台灣司法或許才有脫胎換骨的可能。