當氣候災難失控　保險制度還撐得住嗎？

▲從保險法的角度，此種「風險集中於最後擔保人」的情形，違反了風險分散原則，亦可能產生市場失靈（market failure）之法律風險。（圖／pixabay）

●陳擷安／科技集團法務

2024年，加州太平洋帕利塞德地區(Palisades)發生大規模野火，數以千計的家庭被迫撤離，而許多居民驚覺，原有的保險公司早已悄然撤出，拒絕續約甚至終止承保。在這樣的災後現場，真正面對損失的，竟不僅是烈焰下的居民，而是整體保險制度本身的「崩潰性風險」。保險市場無法承擔極端氣候帶來的高度不確定性，導致民眾轉向政府成立的「最後保險者」(insurer of last resort)：加州公平保險計畫（California FAIR Plan）。

「最後保險者」是當民間保險公司無法或不願提供保險時，由政府或特定機構提供基本保障的保險機制。該制度在2024年面臨投保戶數暴增、資金準備嚴重不足的雙重壓力，其結構性風險對整體保險體系形成警訊。

從保險法的角度，此種「風險集中於最後擔保人」的情形，違反了風險分散原則，亦可能產生市場失靈（market failure）之法律風險。

台灣現行制度的脆弱點　災害保險法制尚未與時俱進

反觀台灣，目前我們擁有如「地震保險基金」及民間商業保險制度共同承擔重大災害風險的模式。然制度設計多以「可預測災害」為主體，對於愈加頻繁的極端氣候事件（如複合型災難、區域性淹水、旱災所致建物損害）欠缺整體制度性的應對。

現行住宅火災保險條款雖已擴大至涵蓋部分天然災害損失，惟其承保基礎、理賠上限、與區域風險計價方式，尚未納入氣候變遷風險評估作為制度化依據。此處反映出台灣保險法尚未建立「氣候災害專屬條款體系」，亦未充分利用《災害防救法》第2條對災害類型的定義進行承保範圍的具體化設計。

建立中央再保體系　國家介入的法律基礎與必要性

從法律政策角度觀察，面對氣候風險已造成傳統保險制度失靈的事實，應即時啟動「政府介入機制」之法制設計與重建。首先，可參考美國制度引入「中央再保險基金」(Central Reinsurance Fund)，即當地方保險計畫（如地震保險基金）面臨巨災理賠超額風險時，由中央政府作為第二層風險承擔者，維持保險市場穩定，避免出現「保戶全體攤還制」的高社會成本模式。

此舉亦可透過中央立法，明確授權主管機關於重大風險事件後啟動動態財務調整（如災後強制撥補、專案預算支持），以維繫公私部門保險合作的延續性。涉及「公私協力保險模式」的建立，亦契合《財政收支劃分法》對於中央與地方災害支出責任分攤之法理基礎。

▼從法律政策角度觀察，面對氣候風險已造成傳統保險制度失靈的事實，應即時啟動「政府介入機制」之法制設計與重建。（圖／視覺中國CFP）

風險區域化與差異保費　實現保險正義的法制工具

再者，應引入氣候風險區域化評估機制，作為法律上風險分級與保費差異化依據。目前台灣地區尚無系統性建立「氣候脆弱區劃分」制度，導致所有保戶承擔類似費率，無法真實反映風險。

未來可考慮由金管會、內政部及國家氣候變遷對策委員會合作，訂定風險熱點評估指標，並透過《保險法》授權保險業者依地區風險進行差異費率計算，促使高風險區域居民調整行為（如強化建築、移出危險區域），進一步推動防災政策與都市計畫政策之銜接。

建立全民保險平台　保險平權與制度普及的政策想像

更關鍵的是，台灣應儘早思考是否需建立「全民住宅保險基本平台」，仿效健保制度，保障所有民眾於基本層級之災害保險權益。由政府成立住宅保險基本帳戶，針對低收入戶、中低收入戶及高風險地區居民提供保費補貼，並引導市場保險商品進行分層設計（基本保障與商業附加保障分流），以達成保險制度普及與公平性。

此平台可參照《全民健康保險法》之普及性與補助機制進行立法設計，並另設住宅保險專法，並納入「住宅基本安全權」的法理架構，作為未來立法政策基礎，以保障災害風險下之住宅安全基本權。

強制投保與區域撤退　風險治理的法律配套策略

此外，法律制度設計上亦應預備「強制投保」與「區域避險退場機制」。針對高災害區域可設計法律授權制度，要求建物所有人投保基本住宅災害保險作為不動產交易登記前提；對於重複災害地區，則可考慮引入「自願遷離補助」制度，與都市更新法制結合，形成從保險補償到實體撤離的長期韌性治理模式。此舉可於《土地登記規則》中增訂「保險憑證揭露義務」，亦可透過《住宅法》新增章節設立「高風險區域住宅處理特則」，符合法治國原則下之比例性介入與程序正義要求。

法律制度改革　才能守住家園的最後一道防線

台灣若無前瞻性的保險法律制度改革，氣候風險終將逼迫我們面對「不可保險的未來」困境。與其屆時被動撥補、全民攤還，不如現在就由中央政府帶頭重建制度，從再保險法律機制到保險區域風險評價，從弱勢族群補貼政策到全國性保險平台建構，打造真正能面對21世紀氣候災難挑戰的現代保險制度。

這不僅是公共財政策的進步，也是一場法治制度的重大轉型，攸關全民災後復原的基本生存權保障。

▼台灣若無前瞻性的保險法律制度改革，氣候風險終將逼迫我們面對「不可保險的未來」困境。（圖／pixabay）

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