▲英國前首相柴契爾夫人。（圖／達志影像／路透社）
文／李顯峰 台大社科院公共經濟研究主任
當前全球爭議的焦點是開放或保護之爭，各地有贊成自由貿易，同時也有人抗爭，隨著所得分配的惡化，這樣的衝突越來越熱烈。一九八○年代全球興起一股自由化的風潮，大力倡議小而美政府的理念，反對凱恩斯學派主張的干預經濟活動，各國政府紛紛檢討公共行政體制的設計及運作。隨著新自由主義思潮衝擊各國的經濟政策，大力鼓吹自由化及政策鬆綁，國（公）營事業追求私有化（民營化），保護財產繼承，變更司法管轄權，這些成為一股熱潮。
《財團治國的年代：從自由市場到不自由的人民》，本書檢討一九八○年代英國在柴契爾夫人主政期間大力推動的民營化政策，不幸的是結果顯然與原主張預期的理想落差甚大。
本書作者詹姆斯•米克曾擔任《衛報》駐莫斯科記者九年，對於共產經濟轉型過度為市場經濟期間的過程有親身的體驗，再對照英國混合式經濟制度的國營事業紛紛轉型發生的混亂現象。作者以故事體方式描述英國數個國（公）營事業民營化，證明了一九八四年電信事業民營化，接著一九八六年天然氣事業，一九八七年機場航站，一九九○年代的電力及鐵道事業，結果都是不完美的結局。本書點出問題與全球企業及跨國連鎖集團的策略有關。
書中取材舉例豐富，描述整個事件的發展過程完整細膩，如同看一部電影般精彩，但因訪談有關的機構、人物及英國的地名相當眾多，也出現許多國際大企業名稱，剛開始閱讀時的確會對讀者造成混雜困擾；但讀者卻也能藉本書檢討的案例，認識英國經濟及社會體制的運作，以及許多跨國壟斷性企業的經營作為。
書中檢討整理英國私有化（或民營化）的事業分別是：
一、郵務私有化：分揀室的故事，二、鐵道私有化：導致號誌失靈，三、自來水私有化：導致沒有一滴水可喝，四、電力事業私有化：發生電力戰爭，五、醫療服務私有化：結果是傷痕累累，六、國宅私有化：導致沒有空房可住，七、英國成為私人封閉島嶼：不歡迎外來族群。因經營者代理問題的嚴重怠忽，民營化的結果使鐵道不能更新，新號誌系統只是一個空想。自來水公司民營化後，客戶反而無水可喝。
作者在每一項事業討論完後也自問，他所提到的每一家英國國（公）營事業的民營化過程，包括國際間企業的併購，公司的股權層層轉讓最後到其他不同國家（法國電力公司、加拿大退休基金、德國公司、香港李嘉誠集團、中國大企業等）的股東手中，等於英國的客戶繳稅給外國的股東。這樣的批判是否是顯露出民族主義、沙文主義，甚至是種族偏見？是否成為自由主義的敵人？
一九九○年柴契爾夫人辭職下台當天，在國會演講，仍強調私有化政策是讓英國企業掙脫枷鎖，讓百姓們得以買下國營事業的股分，將權力還給民眾，使英國的事業能與歐陸公開市場競爭。但事實演變是，電力事業私有化反而剝奪人們的權力，而且讓權力轉歸法國國營電力公司所有，違反當初民營化的初衷。
有趣的是，作者指出西班牙經濟學者哲瑪•貝爾（Germà Bel）追蹤私有化的概念，是源自德文的「Reprivatisierung」，一九三六年《經濟學人》柏林特派員報導當時納粹的經濟政策時，首次將其翻譯成英文。一九四三年席尼•馬林（Sidney Merlin）在《經濟學季刊》（Quarterly Journal of Economics ）發表一篇分析納粹經濟政策趨勢的論文中，首次應用「私有化」名詞出現在學術論文中。文中提到納粹黨透過「私有化」政策，協助黨內高階成員及同謀者累積私人財產及工業財富，使一小群人逐漸掌握政治與經濟實權。私有化的結果似乎與一般能普及權力的概念認知不同。
比較十九世紀及二十世紀初，歐洲的自來水、天然氣、電力、鐵路、電報及電信等公用事業慢慢被收歸國有，由中央及地方政府完成及經營；相對上，美國允許私人企業經營重要的公用事業（例如電力），私人企業能壟斷地方市場，但美國管制投資報酬率上限，最高利潤只能占公司與股東已投入資本及其未來投資（以維持經營）的一個比率，結果因為資本報酬遞減律的作用，必須投入更多的資本支出來維持一定的報酬率，可能導致資本投入的浪費。另美國曾經因管制電力售價，當時油價攀升使發電成本高漲，導致加州發電廠嚴重虧損而歇業不發電。
而英國的制度問題是未提供誘因獎勵公用事業，鼓勵投資高科技及更多的實驗。
國（公）營事業的經營，常發生「軟性預算」現象―因效率較低，不斷追加預算。深究其原因很多，其中賴賓斯坦（Harvey Leibenstein）曾提出X無效率（X-inefficiency）概念解釋公營或獨占事業的效率低落。導致公（國）營或獨占事業經營低效率的因素主要源自：
⑴個人的動機效率，⑵企業體內各組織間的動機效率（intraplant motivational efficiency），⑶外部動機效率，⑷非市場投入效率。其中主要阻礙生產要素（即勞動、資本、自然資源）無法達到效率水準的理由是：勞動契約不完整、並非所有的生產要素都能在市場上交易、生產技術變動、並且競爭性廠商的互動存在極不確定性，生產要素有效利用度受動機壓力而決定。
此外，由公共行政角度探討。一九七一年尼斯坎能（W. A. Niskanen）探討官僚體制及代表性政府，在供給面經濟學及公共選擇理論界獲得相當大的迴響。行政部門（官僚體系）是公共財的獨占供給者，民意機關（立法機構）代表選民審查預算，成為預算的供給，如同是公共財的專買者；行政部門需要支用預算，成為預算的需求，追求最多預算額度的使用，選民透過民意機關希望追求利益極大，雙邊都擁有獨占地位，經過競爭的結果，得到最適當公共服務水準。由於行政部門對於公共財的生產及成本較一般民眾知道較多，形成資訊的不對稱，導致行政部門不斷擴充預算規模，政府支出一再擴充，造成財政困難。
但英國在推動公營事業民營化的過程中，推動實施「民間投資創建」（private financeinitiative, PFI）制度有相當的成效，就需求具有急迫性、建設計畫自償性低的公共建設或公共服務，以民間財務主導公共建設的方式推動，將民間引導投入公共建設，靈活運用政府財政，「民間投資創建」制度對英國財政帶來很大的貢獻。
另外，英國在民營化過程中，有些政治人物常發表反對歐盟的言論，作者認為常常是自相矛盾的民粹式言論。這些政治人物認為歐盟是英國一切問題的源頭，批評歐盟阻礙地方政府，賦予勞工太多權力以至於傷害英國經濟、英國企業無法出口更多的商品到印度、歐陸到英國的移民增加是造成社會住宅短缺的主因、移民（特別是東歐來的）搶奪了非技術性的工作機會，這些瀰漫社會的氛圍累積下來，形成對歐盟不滿的情緒，終於醞釀為二○一六年六月二十三日，英國公投贊成脫離歐盟的結果，不會令人覺得意外。
作者批評英國公用事業私有化政策捍衛者有六項迷思（他稱為依賴的謊言），一、民營企業的結構較公營事業健全，他認為這種想法是狂熱的信仰；二、私有化的網路（如自來水及能源輸送）必須在市場上競爭，但公用事業本身都具有獨占性質因此不適合；三、政府權力縮小意味著降稅，當稅制由累進退回單一稅制，需要考慮負擔能力；四、福利刪減後，一般民眾的收入下降。而當公用事業服務的網路能越普及，且公用事業越昂貴，便不是人人可負擔；五、從表面上看，私有化有助於英國在海外市場的競爭，但實際上英國的自來水、能源及運輸業的所有權移往海外；六、私有化行動對文化造成破壞，人們卻不在乎。
對這些迷思，作者嘗試提出一些想法改正：包括各界要有私有化企業是「使用者付費」的概念，天下無免費的午餐，民眾應認同這是提高稅負的概念。公用企業應由非營利組織負責經營，透過發行債劵籌資，不應出售股份；公用事業服務網路普及應採取累進費率，量能負擔，並且私有化企業的主事者應具有民意代表性，可以透過直選產生。但這些想法僅供參考，在不同國家不見得都可行，需要一些修正規畫。
國內推動民營化已有一段期間，已獲得一些成果，大體上若干國營事業民營化後政府仍擁有營運主導權，績效有高有低，取決於代理經理人的能力及組織結構的效率，如同《經濟學人》提出的「大政府不必然一定是醜惡的，如同小政府也不一定是美的」（二○○九年八月二十九日）。市場規模不大者，開放競爭反而帶來共慘的結果。參酌可競爭性市場的理念，允許企業擁有獨占或寡占的市場地位，但定價不能帶來過高的超額利潤，對民眾福利也是有利的。
市場機制會發生失靈，靠政府管理機制調和，政府干預過多也會導致政府失靈，兩者應取得一定程度的平衡。企業治國能引進誘因競爭的機制，能提高效率，只是需注意到不應只著重績效（利潤），忽略企業的社會責任―股東、經理人、勞工及環境是共存共利，也要服務社會。本書所舉的英國民營化的案例教訓都可以提供財經政策規畫及推動的借鏡，以減少未來失敗的可能性，而對於公共行政、經濟學、公共經濟學或財政學、公司治理等學科更可做為重要的教材或案例。
●本文摘錄自《財團治國的年代：從自由市場到不自由的人民》，由時報出版授權提供。本文不代表本報立場。88論壇歡迎更多參與，投稿請寄editor88@ettoday.net
讀者迴響