黃奎博/《台灣保證法》能推翻美國「一中政策」?

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

美國聯邦眾議院通過《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019)法案後,中共外交部發言人立即表示此舉是「對中國內政的粗暴干涉」,並「敦促美方恪守『一個中國』原則和『中美三個聯合公報』的規定,阻止美國國會審議推進相關的法案,妥善的處理涉台問題,以免嚴重損害中美重要領域的合作,以及台海的和平穩定。」

顯然中共的喊話對象是川普(Donald J. Trump)及其行政部門,希望川普動用行政和共和黨的影響力,要聯邦參議院停止審議《台灣保證法》,因為根據美國立法進程,如果眾議院和參議院都共同通過了某個法案,只要總統簽署,便可以生效成為法律。

從2017年川普上任之後的《國防授權法》、《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》等等,美國行政部門似乎對有關台灣的部分並不積極倡議或反對,而是由國會兩院自主通過相關法案之後,川普再簽字生效。有可能是先讓國會去扮黑臉,然後去跟中共談條件,看看中共要妥協什麼以換取川普政府繼續維持當前的「一中政策」。

美國政府一貫自相矛盾的「一中政策」,就是美國會依照三個聯合公報及《台灣關係法》處理台海兩岸的事務。有時候,美國官員還會在《台灣關係法》後加上雷根時代未明文規定的對台「六項保證」(例如其中一項曾是:美國不會改變對於台灣的主權應由中國人民和平解決且不得逼迫台灣與中共談判的立場)。

也就是說,中共希望美國同意「一中原則」;(較嚴格的中共當局版本是:世界上只有一個中國,台灣是中國領土不可分割的一部分,中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府),而美國始終以自己定義的「一中政策」含混帶過。 

但川普政府也未曾以《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》去改變「一中政策」,特別是在會造成「兩個中國」或「一中一台」的對台政策作為上面,明顯的自我節制。川普政府知道這絕對是中共的底線,如果中共連這都讓了,在「台灣問題」上還有什麼不能讓。 《台灣保證法》眾議院版本針對諸如對台軍售定期化或常態化(regular sales)與推動美台自由貿易協定等內容,尚不能稱為是顛覆美國「一中政策」的作為,因為美國在這方面是片面選擇依照《台灣關係法》,出售「防衛性武器」給台灣,更何況美國政府本來就持續對我軍售,中共也都會行禮如儀的對美提出抗議。  

就算《台灣保證法》眾議院版本要求美國行政部門協助台灣有意義參與不以國家為主體的國際組織,那也是從1990年代後期開始行之有年的政策,不直接牽涉到台灣獨立的問題。

《台灣保證法》眾議院版本提到的「台灣是美國開放與自由印太戰略的重要一部分」,則是打擦邊球,技巧性的避開對於台澎地區主權歸屬的爭議。

有些報導或評論將眾議院舊案中要求現役將官出任駐台美國國防官員、讓台灣納入雙邊和多邊軍事訓練演習等文字,都當成這次《台灣保證法》眾議院版本的內容,那是大錯特錯。拿掉了這些對於美、中關係會產生實質負面影響、直接挑戰到美國「一中政策」的新做法之後,才容易讓法案獲得(無異議)通過。美國國會議員多數很清楚政治分寸的拿捏。

目前看來川普政府的「一中政策」還沒有鬆動的跡象。《台灣保證法》法案表達了眾議院和參議院的意見,但就算川普政府官員尊重國會、點頭稱是,只要他們不與國會積極配合,而且國會沒有祭出削減或凍結聯邦政府重要預算、阻擋重要人事等手段,通常就還是看行政部門的政治決定吧!

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國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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