【走向內閣制】楊泰順/引進內閣制 真合適台灣?

▲筆者認為獨立機關應更確保獨立性,如中央銀行、選委會、NCC、公平會等,避免主政者透過人事安排進行掌控。(合成圖/ETtoday資料照)

●楊泰順/中國文化大學政治學系教授

台灣總統一人大權獨攬,不僅不必向國會負責,所屬政黨也難以發揮牽制效果。根據美國學者舒格特與卡瑞在上個世紀所發表的總統權力指標研究,台灣總統所擁有的權力,在將近40國直選總統中,排名若非第一也是第二,遠在美國、法國等老牌民主國家之上。 歷史告訴我們,大權獨攬的總統,縱算是透過民主選舉產生,也會有傷害民主穩定的傾向。

為了矯正總統權大卻又不必向國會負責的弊害,有些憂國之士因此主張修憲,呼籲將政體改為內閣制,以集體領導取代一人天下,並允許部會首長可以平等地參與國會論辯。但這些主張者所構想的內閣體制,似乎只是1880-1920年間曾被視為民主典範的「教科書內閣制」。歷經傳播科技與後工業社會的衝擊,原先的內閣制早已發生多次質變與調整,就連創建這個制度的英國,也說不準現今內閣制應有的要素為何。歐陸許多國家自稱採取內閣制,但體制與運作卻與英國的原始模型大相逕庭。主張引進內閣制者,追求的又究竟是哪類內閣制?一旦引進,誰又能擔保適合台灣水土?

▲文化大學政治系教授楊泰順於今日出席「啟動修憲走向內閣制」座談會。(圖/記者林敬旻攝)

除了內閣制早已變種,今天總統制的風貌也與美憲的設計大異其趣。故而,不少學者選擇拋棄「總統制」或「內閣制」的二分法,因為兩者老早在民主運作中渾然一體。李伯特在上個世紀80年代提出以「多數制」或「共識制」,替代傳統的憲政分類,立刻受到學界的廣大響應。根據李伯特的觀點,政府若單憑「簡單多數」便可做成決策,可歸類為「多數制」;而若政策必須與多方協商,取得共識的支持才能取得合法性,則稱之為「共識制」。 此一分類打破了內閣與總統的框架,內閣制雖富含多數制的精神,但卻可能在架構不變下,分享權力而成共識制;總統制雖強調分權制衡,但卻可能因總統大權獨攬而成為實際的多數制。李伯特的分析,著重的是權力的分享與決策的協商,而非死抱教科書的制度設計,相當值得台灣省思。

多數制政府著重多數主宰一切,決策效率固然較佳,但少數因失去參與機會,難免頑抗不妥協引發社會的動盪。故而,實施多數制政府必須有特定條件的配合,如社會本質和諧,政策的對立侷限於經濟社會議題,而非意識形態衝突等。依循這些條件,我們便不難理解,台灣透過多數選舉產生的國家領導人,何以上台才百日便支持度驟降,顯然在台灣這樣一個分裂的社會生態,並不適合實施一選定江山的多數制,就算推出內閣制也是問題依舊。

台灣人不放心的既然是權力過度集中於單一總統,憲政改革的重點便應是決策權的分散,迫使主政者必須透過對話與協商才能形成政策。根據此一原則,改革的重點應是增加國會議員人數,並增加比例代表名額,使得民意的參與更為完整;甚至可以加設國會的第二院,讓少數團體也可以有發聲的平台;獨立機關應更確保獨立性,如中央銀行、選委會、NCC、公平會等,避免主政者透過人事安排進行掌控;強化國會的監督調查權,使多數制的總統無法為所欲為;政府應嚴格監督競選經費保障選舉公平性,也可介入政黨提名程序,避免黨同伐異。

在這樣分權化的改革原則下,總統是否有權無責,將不再重要,因為決策參與者增加總統自然被迫進行政策協商。以美國為例,憲法並未規定總統必須到國會進行國情咨文報告,但在國會分享決策的生態下,提出報告反成了20世紀後總統的年度大戲。在缺乏國家認同的社會中,內閣制針鋒相對的運作模式,恐怕只會加深社會的疑慮。

「啟動修憲,邁向內閣制」座談會於ETtoday播吧重播

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