【走向內閣制】林濁水/直選總統下的內閣制

▲筆者觀察後認為陳前總統一直到了連任的第二年出現死亡交叉,馬前總統則在第一任的三年10個月,蔡總統在第一任就任的第四個月。四任總統真是每下愈況,可見憲政體制問題負面效應愈來愈嚴重。(合成圖/記者李毓康、林敬旻、張君豪攝)

●林濁水/前立法委員、時事評論員

馬總統投了個變化球主張修憲讓總統兼任閣揆到立法院備詢。他的奇思異想,目前準總統候選人態度是這樣:韓國瑜百分百跟進馬總統的主張。蔡英文對馬的主張到底對不對,不置可否,只批評他在任時不憲改,下台了再放砲根本沒有擔當,至於她自己的主張是什麼,要不要憲改,現在並沒有提出。回顧過去,她既有「台灣沒有內閣制的空間」;又有這體制是有點問題;還有這體制大致可行,和前兩任院長運作得不錯;也有換了蘇貞昌就上軌道了;還有應召開憲改會議;更有憲改不急⋯等等,各式各樣主張,前前後後互相矛盾,令人對她的立場如何摸不著頭緒。

總統侯選人憲改主張南轅北轍

賴清德反對馬總統的憲改主張,承諾當選後會召開憲政會議。支持偏向內閣制運作的雙首長制,總統擁有仲裁權如一般歐盟國家,或再考慮類似歐盟中立陶宛、羅馬尼亞的體制加上「總統主持國防外交政策」的規定。朱立倫主張很具體,恢復閣揆同意權,修憲成內閣制。王金平同樣主張內閣制修憲。郭台銘支持內閣制,要讓行政院長有更大的權力,如果選上總統,2年後將調整內閣權力與立院配套等相關法律,當選後會讓閣揆可以發揮。柯文哲支持美式總統制。不斷強調,現在這個制度,誰當總統都做不好。

有趣的是兩個當過總統,而且被認為是民主化以來權力行使得比較成功的兩位,李登輝和陳水扁都強烈主張內閣制。卸任總統和現在幾位總統準侯選人,對憲政體制看法南轅北轍到這個程度,肯定是世界奇跡,也是我國憲政體制問題實在夠大,潛伏危機不小的具體表現。

▲前立法委員林濁水出席6日的「啟動修憲走向內閣制」座談會。(圖/記者林敬旻攝)

修憲門檻不是問題

雖然除了極少數人之外,衆人都說該憲改,但是政、學界的主流看法卻是修憲門檻那麼高怎麼辦?這質疑其實很不接地氣。地氣可以從2014~2015年間陸續出現了如下的憲改民調看到:

A、2014年4月民進黨民調發現:做了一份民調。民調的結果有三個重點:

1、高達68.7%認為「目前政府體制不能解決重大爭端」。
2、高達68.8%贊同「召開公民憲政會議」。
3、高達68.7%支持內閣制。

B、2014年馬王政爭和太陽花事件衝擊,憲政危機的惡化,民眾對憲改的支持也愈來愈高。新台灣國策智庫前後作了三次民調,結果是:

1、2014年12月,支持66.5%比反對13.9%。
2、2015年1月,73.9%比10.4%。
3、2015年3月,79.7%比8.0%。

C、2014年底《財訊》訪問了當時的立委們,得到的結果是有8成的立委贊成修憲。

這樣的民意和國會支持度,要修憲,門檻不會是問題。

老百姓到底要什麼

怎樣修,採取什麼制,領袖們意見眾說紛紜,而民眾也不見得知道什麼制是什麼制,但是倒是可以問問民眾對憲改的具體內容態度是什麼。這是個根本問題,因為任何憲改主張再漂亮,如果沒有民意支持根本過不了關。這樣,幾年來的民調如下:

 

 

 ▲近年來憲政體制民調。(圖/林濁水提供)

依據這民調,首先我們發現,一旦要據以修憲,在行政立法的關係上,和現有體制相比,需要調整的幅度非常小,幾乎只要恢復國會的閣揆同意權就好了。至於修成總統制,現有的憲法條要全盤揚棄,工程浩大。

其次依這樣的民意,修出來的憲,和美國、英德、法國都非常不一樣。但是意外地卻和歐盟28國中共和國的主流相同。這樣的體制依吳玉山的歸類是準內閣制,依維基百科的分類,說符合半總統制或議會內閣制都可以。

直選總統不可以實施內閣制?不要外行了

依民調修出的憲既然直選總統,為什麼會符合內閣制?「台灣直選了總統,已經沒有內閣制的空間」一句話不是政學界都很人云亦云?

坦白說這話外行了,因為在1980年前,像冰島、奧地利、愛爾蘭等都直選總統,而在杜瓦傑提出半總統制概念前,各國憲法學界,差不多淸一色把他們歸類是內閣制國家,如今維基百科,雖然把歐盟28國中的法國、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞等5國列為半總統制;但是奧地利、芬蘭、愛爾蘭、捷克、斯洛伐克、斯洛維尼亞、克羅埃西亞、保加利亞8國仍然被列為議會内閣制國家—這是歐盟中最大的一個族群。(另外,定些體制台灣政界流行叫雙首長制,但是學術很少用雙首長制這個詞)

內閣制為什麼要直選總統?為了承擔仲裁權

不管直選與否,總統都不是虛位無權,而是總理擁有行政權,總統和「國王」擁有仲裁權。過去幾年,比利時國王、義大利總統發揮的仲裁權令人印象深刻。義大利總統是間接選舉的,但仲裁權的賦權和行使規定得洋灑灑。

再不憲改,總統滿意度死亡交叉會愈來愈快來臨

我們很難想像從2000後經過關斬將,無比辛苦三位當上總統的都是無能之輩。但是陳、馬都淪為10%總統,而蔡滿意度崩潰之快還超過陳馬卻又都是事實。

 

 ▲前總統陳水扁的民調死亡交叉點在2005年,為連任滿週年時。(圖/tvbs)

 ▲前總統馬英九的民調死亡交叉點在2012年3月,為第一任當了3年10個月後。(圖/tvbs)

▲總統蔡英文的民調死亡交叉點在第一任就任第四個月時。(圖/戴立安主持民調)

陳總統一直到了連任的第二年出現死亡交叉,馬總統在第一任的三年10個月,蔡總統在第一任就任的第四個月。四任總統真是每下愈況,可見憲政體制問題負面效應愈來愈嚴重,非修憲不可了。

注意張善政、蘇貞昌現象

在總統有權無責,閣揆有責無權的現實上,總統雖然長期是10%總統;卻一直坐在位子上,大家無可奈何,而閣揆就被當成代罪羊羔,一換再換,2000到現在19年已經換了15次,閣揆任期之短,名列世界前茅。19年來台灣慣例是閣揆上台後的聲望也跟總統而每下愈況;然而,近20年來卻有兩個例外,那就是張善政和蘇貞昌,兩人都在被非常看壞的情境下上任,但是張很快往上就衝到滿意度44%再到卸任時57%。

蔡總統在去年底挽留賴時強調他很幸運兩個閣揆都配合得不錯。然而正是因為閣揆太配合總統了,政績愈走愈不受肯定;相反的,得蘇貞昌一上台就強調「事和人都由閣揆決定」,總統介入的空間大為緊縮,結果蘇上任時満意度只有30.6%,但是到了5月上升刻44.6%。張、蘇這兩個和其他13個閣揆背道而馳的滿意度走勢的特例,最特別的地方還在於都在總統最勢勢最無力「協助」內閣政務時上台,結果成績反而意外的好。毫無疑問,這是非常有價值的經驗:總統不過度干預內閣事務,不只是憲法規範的精神;多數民眾的立場;也有「實在而清楚的正面效益」。

只要直選總統,總統行政權還是會愈來愈擴大?不要再外行了

台灣一直有人強調只要直選總統,總統就註定總統的行政權還是會愈來愈擴大。但是這說法正好和歐盟國家的趨勢背道而馳。事實上,歐盟直選總統的國家除了塞普路斯本來就是唯一的總統制國家外,其他的,只有法國總統職權時大時小相對不穩定,否則其他國家,基本上穩定地維持總統擁有仲裁權,總理擁有行政權的軌道上在運作,如果有變化,那就是總統對行政權的介入愈來愈節制,而不是擴張。例如,

1、愛爾蘭,總統在獨立初期扮演較多外交角色,但後來外交政策也歸總理管轄。

2、克羅埃西亞,1991獨立民主化後,總統為主要國家領導人,2001年修憲後,總統權力大幅限縮,行政權由總理掌握。

3、波蘭,在民主化後總統為實權掌握者,但在1997年修憲後,行政權重心往總理移動。另外,捷克總統本來由國會議員選舉,2013年才舉行第一次直接民選,但行政權仍然由總理行使。更有趣的是芬蘭原是半總統偏總統制,總統主導外交。但經1992、1999、2012修憲總統由間接選舉改成公民直選後,主要行政權歸於總理。

這樣一來,張善政、蘇貞昌現象,並非湊巧,正好用來說明歐盟許多雙首長制國家憲政發展的軌跡,也因此更指明了台灣未來該走的路。

「啟動修憲,邁向內閣制」座談會於ETtoday播吧重播

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