【走向內閣制】龐建國/五院制的憲法架構不宜輕言廢止

▲前行政院長賴清德在民進黨總統參選人初選政見發表會中談到了我國憲政體制的問題。(圖/記者林敬旻攝)

●龐建國/台灣競爭力論壇學會理事長、中國文化大學國家發展與中國大陸研究所教授

繼《ETtoday新聞雲》和台灣競爭力論壇學會在6月6日聯合舉辦了一場座談會,探討《啟動修憲,邁向內閣制》之後。6月8日上場的民進黨總統參選人初選政見發表會中,和蔡英文總統競爭參選資格的前行政院長賴清德,也談到了我國憲政體制的問題。

賴清德認為,憲政改革是要建立權責相符的憲政體制,所以,他主張恢復立法院的閣揆同意權,允許立法委員兼任部會首長。很顯然,他是傾向內閣制的。他這方面的立場,與6月6日參與了座談會的國民黨籍總統參選人朱立倫相近。可見得,只要從權責相符的視角看我國現行的憲政體制,大家都會承認,目前號稱的「半總統制」,其實是「大總統制」,乃至於「超級總統制」。它最嚴重的權責不符就是總統大權在握,卻沒有相應的監督制衡機制。相對來說,行政院長要帶領各部會首長面對立法院的監督質訊,卻只是總統幕僚長的角色,隨時可能因為總統的一念之間而去職。

所以,按照內閣制的精神,恢復立法院的閣揆同意權,是邁向權責相符很重要的一步。如果再加上立法委員可以兼任部會首長,當然就更像典型的內閣制。不過,以目前立法委員從原先225個席次減半到113個席次,如果還要兼任部會首長,必然造成專職立法委員人數太少,立法院功能嚴重受損。所以,要這麼做的配套條件就是增加立法委員席次,這可是一個需要做好朝野溝通的重大工程。因此,當天參加座談會的專家學者,對於恢復立法院的閣揆同意權比較有共識,認為可以先行先做;對於立法委員兼任部會首長,則大多主張從長計議。

賴清德的憲政改革主張,除了主張內閣制之外,還主張廢除考試院和監察院。這就動搖了我國憲法的根本設計理念,對此,筆者是不能苟同的。《中華民國憲法》開宗明義就說,這部憲法是依照孫中山先生的遺教制定的。孫中山的「五權憲法」制度脫胎於西方行政、立法、和司法三權分立的安排,再加上中國傳統政治制度中考試用人和御史大夫的理念,形成了行政、立法、司法、考試、和監察五種「治權」分工合作的制度安排。

▲台灣競爭力論壇理事長龐建國出席6日的「啟動修憲走向內閣制」座談會。(圖/記者林敬旻攝)

其中,監察院的設立是為了維持政府人員的「廉」,考試院的設立是為了保證政府人員的「能」,整個五院制度的安排,有著促進「廉能政治」的濃厚意涵。這套制度的細部安排容或有討論的空間,但是,考試院和監察院如果能有效發揮,對於政府的效能和清廉會有不容抹殺的作用。

我們且以考試院為例。按照孫中山原先的構想,不僅公務人員需要經過客觀公正的考試(此處的「考試」應該理解為一套甄拔人才的辦法,而不只是進考場、答試卷的作法),來取得任用資格,避免循私用人。包括今天經由選舉產生的公職人員,也應該經過一定的考試程序,獲得被選舉資格,才能參與選舉,成為人民的公僕。如果考試院運作得當,不僅公務人員能有一定的專業能力,民選公職人員也不致於缺乏應有的素養,使得施政或問政太過離譜。

考試院的設計其實對於當前民主政治的缺失可以發揮糾正偏失的作用。當前民主政治的困境之一,就是選舉往往淪為信息不對稱情況下的高明騙術。即使參選者缺乏對於該職務應有的素養,也能透過形象包裝和信息操弄騙得選票,讓民主選舉喪失了選賢舉能的作用。就此而言,彰顯考試院的獨立性,強化考試院的功能,讓所有的政府人員(包括民選公職人員)都具備應有的素養,可以說是打造廉能政府和提升民主品質的不二法門。

「五權憲法」的制度設計不是孫中山片面的構想,當年他在構思五權憲法的時候,就曾和法學權威的王寵惠切磋論辯過,後來王寵惠被說服了,而成為這套憲政體制的擁護者。1946年12月25日頒布的憲法是匯集了中國知識界精英智慧的結晶,隨著時代環境變遷,憲法內容當然可以做與時俱進的修正,但是五院制的基本架構實不宜輕言廢止。

「啟動修憲,邁向內閣制」座談會於ETtoday播吧重播

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