梅復興/ 正確解讀F-16戰機採購案 (上篇)

●梅復興/台海安全研析中心主任,長期鑽研國防,嫻熟美台安全關係,曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊。

美國將於近期内宣佈批准對臺灣出售F-16戰機,已甚囂塵上許久。

雖然因爲大選將至,政府大案均難免沾染上很多與選總統相關的聯想和解讀。若說美臺雙方在推動F-16的軍售上都完全沒有考慮到明年初的大選,那也就未免太矯僞了。任何複雜的政策都會(不得不)考量雙邊政治及其他方面的需要,係在所難免。而就臺灣本身而言,對於美國透過軍售來示意美臺戰略關係密切並暗喻政治上力挺(親美)臺灣的做法,其實不分藍綠陣營基本上都是欲迎還拒,到頭來照單全收的,實毋需厚非。馬政府在2011年8月火速完成美國强迫中獎的F-16V性能提升計劃的建案並將巨額預算送立法院,以配合同年9月下旬該案正式通告國會的動作,好趕在2012年1月大選前發揮加持效應,就是此現象最好的寫照!

▲漢光35號演習「彰化戰備道起降實兵操演」期間,首次亮相的空軍F-16V戰機,讓國人為其留下深刻印象。(圖/國防部提供)

美方雖原本建議臺灣早些 (2018年下半年)遞送申購文件(LOR for LOA),以容美方較多時間處理該案,也讓我方有更從容轉寰的空間。但因F-16的採購案乃我國首次改以直接遞交「發價書需求信函」(LOR for LOA)的「一次到位」申購模式,取代之前先提出「邀價書需求信函」/LOR for P&A要求美方報價,待完成建案程序後再提出「發價書需求信函」要求美方正式通告國會批准出售的做法,國防部去年底猶需時日趕完建案程序,而蔡政府在綜合了希望美方回覆時點能盡量接近明年一月大選而又能配合立院預算審核時序的諸般考慮後,最終還是拖到了今年2月27日才將「發價書需求信函」送出。

美方的處理作業相當積極,曾於5月中旬再次來臺評估並與我軍方商議相關需求等。待6月中旬,業管單位(美國空軍國際事務處SAF/IA,美國國防部安全合作局DSCA)的作業大致都已完成,隨後便開始進入跨部會審查。

至於正式批准期程,實際負責審核此案的美方人士日前在華府對筆者表示,「跨部會審查基本上已完成」,且 「對國會的非正式知會與簡報(informal/pre-notification)正於我們談話的此刻進行中!」

他們預期行政部門會在7月底前後正式通告國會。唯一無法預知的變數就是川普這張「外卡」(wild card) 以及美中關係上的意外發展。他們舉例,就像原本四五月間即已備便通告國會的四項(包括M1A2戰車與各種陸用飛彈等)軍售,受到習近平在貿易協定突然變卦以及川普政府內部對其回應上意見分歧之影響而臨時剎車,以致後來一直拖到G20峰會後的七月上旬才送國會!

 ▲唯一無法預知的變數就是川普這張「外卡」以及美中關係上的意外發展。(圖/路透社)

至於為何F-16案要選擇趕在這個時段通告,有幾點考量。名義上的理由之一是因為這是臺灣首度改採以LOR for LOA模式申購軍備,在程序上有一定的回覆時限規定。譬如說,美政府必須在買方送交完備的LoR後120至150天內提出正式答覆。而我們的LOR則是今年2月27日正式遞送的,迄今已近規定時限。

但更務實的理由應該是為了配合雙方國會的運作期程。川普政府勢須趕在美國國會休會之前通知國會才可完成正式軍售程序,讓臺灣審核預算有據。美國參衆兩院今夏最後一天議事是在7月26日,之後就要休會到9月8日。也就是説,若不能在7月底以前將F-16案正式通告國會,那就必須至少等到9月中旬以後了。此外,依其政策原則與慣例,美國也不希望在太接近臺灣實際大選日期的一定時間範圍内做出大動作,以免被質疑偏袒特定一方或試圖直接左右選舉結果。

在臺灣方面,因為此案需要特別預算配合,則勢必需要在立法院秋季會期前完成通知國會的動作,才可趕得上在今年底前批准採購F-16戰機所需預算。再加上臺灣今年是選舉年,晚秋過後多數立委將會忙於競選連任,屆時不可能再有精神來審特別預算。所以,儘早將特別預算法案送審實為上策。美臺雙方在多次溝通後,決定將正式批准(通告國會)的標的時點設在八月之前。

本次即將批准的F-16軍售案,在過去兩個月來不斷傳出估價持續攀高的訊息,有從原先的80億美元左右 (約2400餘億元台幣),已增加近二成。雖有超過三千億台幣(100億美元) 的傳言,但目前美方多位可靠人士均指 「確定會低於100億美元」。這與日前媒體報導報價已提高至台幣2800億元(約合93億美元)的說法基本上相符。

華府政策人士透露,這其中約有10億美元左右將是供F-16用的武器彈藥。然根據到目前為止的可靠訊息,本次的武器彈藥包裹主要還是續購之前就已批准過的各型空對空,空對面飛彈與精準導引彈械,至少到目前為止尚未聽聞會包含新種類的空對面用遙攻武器。不過,國軍仍在努力爭取一些新型反制能力,包括先進空射誘餌以及之前未批准的AGM-158,AGM-84K等。這些本次還不知會否批准或能否趕得及與F-16包裹一起過關,我們且靜候結果。

▲AGM-158聯合空對地距外飛彈。(圖/翻攝美國空軍官網)

除卻了前述諸多的政治謀算外衣,此案的核心畢竟是27年來美國(或任何國家)首度同意售我新戰機,也是空軍本(21)世紀首次籌獲主戰兵力,無論對臺海軍事制衡,戰略義喻還是(美中臺)外交伐謀上,平心而論都不能説意義不重大。簡單的説,美方藉提供具執行網狀化作戰(這裏是指network-enabled operations,不是網路/資訊作戰!)及部分足以反制中共匿蹤戰機能力之第四代半代戰機,不僅實質上協助臺灣强化積極防禦能力,也突破了過去十餘年來主要强調臺灣只應優先籌建被動防禦的範式。這本身就彰顯著美國對中共戰略應對上的丕變,對於鞏固臺海嚇阻意義深遠。

對臺灣而言,本次採購F-16戰機固然很貴,但美方(無論是美國政府還是廠商)顯然都很明白,若欲臺灣在面對中共如此强大精密威脅的今時今日還接受(已大幅提升,但畢竟還不是完整第五代技術的)F-16系列戰機並付出如此高昂代價採購,則勢須釋出一些具實質軍事意義的新銳技術裝備不可。一來是用這些「好料」來杜臺灣(暨其在國會及華府的盟友)負評之口,二來也是對臺海的軍力失衡做出具積極意義的舉措。三來,則是在北京對臺灣政治影響力日盛之際,華府如欲藉軍售再次展現其對臺北的加持,鞏固臺灣仍乃美國勢力範圍的話,倘若不給點稱頭的,至少足堪被解讀為某種程度上破格的玩意兒,也的確拿不出手!

於此背景下,我方本次也確實有爭取到一些新的、有價值的先進能力!(詳情請見下篇細述)

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台北出生,旅居美國。長期鑽研國防,嫻熟美臺安全關..

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