【名家看經濟】李沃牆/台灣需不需要設立國家主權基金?

▲韓國瑜近日也提出設立「中華民國主權基金」的構想。右為韓營國政顧問團總召集人張善政。(資料照/記者李毓康攝)

 ●李沃牆/現任淡江大學財務金融學系專任教授及兩岸金融中心副主任,亦為富華創投及兆豐第一創投董事、品豐投顧榮譽顧問。  

台灣總統大選已逐漸進入白熱化,候選人除了慣用的政治語言,選舉口號外,如何端出具吸引力的「牛肉」更不可或缺。揆諸近年來,除了郭台銘參與國民黨總統初選時曾倡議設立主權基金外;藍營總統候選人韓國瑜在近日也提出設立「中華民國主權基金」的構想,希望藉此基金的成立以全力拉抬產業全球化布局,提供年輕人創業、就業、發展、培訓工作機會,加大力度培養下一代年輕人。試想,若0到6歲由國家養;每年要送至少5萬名的大專生、碩士生出國當「交換學生」1年,還有為數不少的社會福利政策要做,那千億經費要從那裡來呢?俗話說:「有錢好辦事,沒錢卻是萬萬不能」。究竟,何謂主權基金?全球有那些著名的國家主權基金?成立動機為何?台灣需不需要設立主權基金?又該如何設立?

全球主權基金風起雲湧

主權財富基金(Sovereign Wealth Fund, SWFs)又稱為主權基金,為指政府基於總體經濟之特殊目的發起並持有的投資基金;且此類基金係由政府擁有、控制與支配、並由獨立於央行和財政部的專業投資機構管理。另根據2008年訂立的《聖地牙哥原則》(Santiago Principles),主權基金的目標是維持全球金融穩定、資本流通、遵守投資國當地的法律、認清宏觀經濟及金融上風險,謹慎投資、設立具透明度的體制以供大眾知道其營運情況及問責。一般而言,主權基金的資金來源可為官方外匯準備移轉資產、預算盈餘、民營化收入或外來援助,或是以石油和天然氣等大宗商品出口收入。根據主權基金機構(SWFI)之資料顯示,全球至少逾40多個國家或地區成立近百檔主權基金,主要集中在挪威、中國大陸、中東及東南亞這四個國家或地區。

他山之石 可以攻錯

挪威的全球政府退休基金(Norway Government Pension Fund Global,Norway GPFG)成立於1996年,當時係挪威政府為避免油藏枯竭、或油價波動過劇,造成國庫虧空而將出口石油與天然氣的一部分獲利,存放在「政府退休基金」中。1998年的資產市值僅230億美元,目前至2019年已累積至1.09兆美元,不僅為全球規模最大的主權基金,也是國際間公認治理最完善的主權財富基金。共在73個國家投資了9,158家公司;1998年1月至2019年9月止的年平均年報酬率為5.9%,優於同類型基金。此基金的宗旨除了為其人民謀福利外,基本策略相當清楚,對外投資沒有政治戰略目的,不試圖取得對投資標的企業的控制權,決不操縱單一公司的股票市場價格。對單一公司總股本的最高持股為3%,對單一公司內有投票權的股份持有比例也不能超過3%。基金内部組織架構、治理模式與管理團隊都致力於比照國際金融市場上的私人投資公司,避免仿襲政府行政機關的架構。另外在國際金融市場網羅吸引招聘一流金融人才、財務「公開化」與「透明化」。

而中國投資有限責任公司(簡稱中投公司)為中國大陸的主權基金,2007年9月成立於北京。它是經中國國務院批准設立的國有大型投資公司。主要資金來自於中國大陸的國家外匯儲備,成立初期的註冊資本金為2,000億美元;目前的資產總額已逾9,406億美元,成為僅次於挪威政府養老基金的全球第2大主權財富基金。另外,成立於1981年的新加坡政府投資公司(Government of Singapore Investment Corp.,GIC)則是東南亞最早採用主權財富基金對外投資的公司、成立動機係為取得較佳的長期收益以保證國家儲備之國際購買能力;因為投資資金來自政府,其資產所得和所有權均歸政府;目前累積的資產市值達4,400億美元,為全球第六大主權基金;而新加坡淡馬錫控股(Temasek Holdings)成立於1974年,掌控新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、海皇航運、新加坡電力、吉寶集團和萊佛士飯店(Raffles Hotel)等星國最重要且營收最高的企業;目前資產市值為3,753.8億美元,為全球第九大主權基金。這二檔主權基金均頗負盛名且投資績效良好。

▼郭台銘接受專訪提到先前拋出0-6歲國家養的政策,認為要籌措財源,可分兩部分,開徵富人稅與國家主權基金。(圖/POP提供)

台灣有成立主權基金的必要

其實,成立台灣主權基金的構想早在2008年金融海嘯期間就甚囂塵上;尤其在2012年10月爆發勞保基金破產危機後,成立主權基金的提議又不絕於耳;國發會也委外研究成立主權基金的必要性,盼能有機會為政府開拓更多財源,以帶動投資;研究結果也是建議應該要設立主權基金;但央行一直反對以部分外匯存底加入主權基金,朝野也難達共識,後來還是無疾而終。持平而論,台灣目前有行政院國發基金,設立目的旨在加速產業創新加值,促進經濟轉型及國家發展,為協助國內產業創新加值、研究發展及自創品牌,經由投融資方式或協助中央各目的事業主管機關辦理有關計畫以完成「產業創新條例」第30條所定用途事項。換言之,除了過去的開發銀行,工業銀行外;國發基金成立以來一直是台灣推動產業投資政策的主要平台,歷年參與投資新興重要事業計93家、創業投資事業共75家。截至去年底的總資產為5,622.2億(台幣,以下同)。此外,國發會為帶動國內投資能量,提升經濟成長動能,結合民間力量成立國家級投資公司-台杉投資管理顧問股份有限公司;積極促成投資國內生技醫藥、亞洲矽谷、智慧機械、綠能科技、國防產業、新農業、新材料等產業創新,以驅動台灣產業成長動能,為台灣經濟注入活水。台杉公司於2017年12月募集完成第1檔規模46.億元之物聯網基金,目前已投資3家公司,投資總金額6.4億元。另於2018年7月募集完成59億元生技基金,並已投資 2 家生技新藥公司,投資金額4.98億。

然而,美中不足的是,國發基金及台杉僅針對國內產業進行扶植及投資,資金部分也不大,能賺取的投資報酬並不高。殊不知,台灣有近有數十兆台幣的閒置資金,為數不少的外匯存底及退休基金;若能藉由國家主權基金的設置可擴大投資資金來源,投資標的則可放眼全世界,並招攬全球頂尖的專業投資高手,不僅可活用閒置資金,尚有擴大獲利規模,提升國家整體競爭力之效。坦然言,過去早有不少專家學者建議可由四大退休基金(勞保、勞退、退輔及郵政儲金)籌組主權基金,委由國際專家操盤,提高投資報酬率,避免破產;然因國內四大退金基金性質迴異,規模差異大,管理單位不同,整合相當不易。筆者以為,初期作法可效法新加坡淡馬錫控股公司模式,百分之百由政府持股,資金可由國發基金匡列一部分資金,另由央行提撥一定額度外匯存底,公股銀行及中華郵政也提出一定比例的閒置資金,合計資產規模至少要1,000億美元;若年報酬率能達5%,即有1,500億台幣利得可供應用。另在組織上應將台杉投資公司擴大為「類主權基金」,擴大對外投資;而且要像中央銀行一樣,立場超然獨立,不受執政當局政策左右。未來再上逐漸開放民間資金(如民營銀行、保險業)參股,擴大資產規模。

綜合言之,國家級投資公司成立的主權基金操作在制度上有較大空間,益於延攬國際專業人才,組成陣容堅強的國際級投資管理團隊,不再侷限國內產業投資,而以全球投資佈局,追求投資報酬最大化。準此以觀,台灣設立國家主權基金應是刻不容緩。

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現任淡江大學財務金融學系專任教授及兩岸金融中心副..

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