黃奎博/台灣要繼續忍受「悶外交」嗎?

▲今年已經丟掉了索羅門群島、吉里巴斯兩個具重要戰略地位的太平洋島國,蔡英文執政3年多則總共失去7個邦交國。圖為今年9月,總統蔡英文於總統府說明索羅門群島斷交記者會。(圖/記者季相儒攝)

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

蔡英文任期還有半年,回顧民進黨執政下的我國外交,亮點不多,阻力重重,這三年多可以「悶外交」稱之。

大致盤點一些重點項目,恐怕只有美國與我國的實質關係偶有亮點。這些亮點包括美國國會通過多項友台法案、美方同意我國元首於過境期間可參訪美國官署並與邦交國駐聯合國官員於我駐紐約辦事處進行公開活動、過境期間解除我方記者新聞採訪限制等等。

至於有些人說川普(Donald Trump)政府將台灣納入美國印太戰略(Indo-Pacific Strategy),恐怕還要說得清楚一點。首先,美國自1950年代以來的亞太或印太戰略,包括軍售在內,都沒有漏掉台灣,只是不會公開的說台灣就是美國的戰略盟邦之類的話語。所以即使美國的印太戰略論述打擦邊球,與台灣產生若干連結,這也不足為奇。如果美國官方任何重要的亞太或印太戰略論述隻字不提台灣,那才是我們要警覺的地方。

▲美國目前對台灣的友善,固然有諸多涉外事務官員和民間人士的長期努力,但最重要的關鍵因素還是川普政府對中共當局的壓制或制衡政策。(圖/達志影像/美聯社)

其次,美國行政部門的「一中政策」仍是根據三個公報及《台灣關係法》(有時加上「六項保證」),所以去(107)年12月31日川普簽署的美國國會「亞洲再保證倡議法」(Asia Reassurance Initiative Act),裡面主要與台灣有關的是重申美國對台政治保證及軍售承諾,不是規定台灣要納入美國印太戰略之中。而本年11月4日美國國務院的《自由開放的印太區域:促進共同願景》(AFree and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision),提到美國的印太戰略將透過與我國的「新南向政策」的連結,進一步加強與我國的夥伴關係。但印太戰略與「新南向政策」對接,不等於將台灣公開納入其中,因為美國對台政策顯仍有其政治限制,其邏輯就像美國國務院亞太助理國務卿史達偉(David Stilwell)本(12)月初公開指出,美國信守《台灣關係法》與美中3公報,且不會稱台灣為國家一樣。

還有要提醒的是,美國目前對台灣的友善,固然有諸多涉外事務官員和民間人士的長期努力,但最重要的關鍵因素還是川普政府對中共當局的壓制或制衡政策,致使美國成為我國最近對外關係的最亮點。

在對美關係之外,勉強持平的大概只有與歐洲聯盟(非泛指歐洲國家政府)的關係,主要是來自歐盟議會基於自由、民主、人權等價值觀,長期的相對高度支持。

總體觀之,我國的正式與非官方外交在蔡英文政府任內元氣大傷,大幅喪失了馬英九政府的外交利基,而所謂的「愛台灣顧主權」看來只是對內宣傳為多。

▲吉里巴斯總統馬茂與大陸外交部長王毅於今年9月會面,並簽署恢復外交關係的聯合公報。(圖/大陸外交部)

就邦交國而言,今年已經丟掉了索羅門群島、吉里巴斯兩個具重要戰略地位的太平洋島國,蔡英文執政3年多則總共失去7個邦交國,邦交數量降至1920年代以來的最低點(15個),所謂的「邦誼穩固」只剩下自我喊話的性質了。而且外交人員士氣受到打擊、家人生活因突然的搬遷而受到連累不說,蔡政府根本做不到在國際間彰顯中華民國主權、維護國家尊嚴,甚至在蔡英文今年3月訪問諾魯時,無視該國國會的歡迎決議文因故夾帶「台灣是主權獨立國家」等違憲字句,等於是刻意貶抑1912年便建立的亞洲第一個民主共和國:中華民國。

以國際組織的參與而言,馬政府時期可有意義參與世界衛生大會(WHA)、國際民航組織會員大會(ICAO)、聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)締約方大會期間周邊活動,這幾年已經再也做不到了;曾幾次嘗試要參加國際刑警組織(Interpol)年會,也無法獲得多數會員國實質的支持。

就參與國際經貿合作而言,我國始終不得參與去年年底簽署的《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP,占全球約13%的國內生產毛額、15%的貿易額),還是今年11月完成談判的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP;印度臨時退出,但仍占全球29%的國內生產毛額、25%的貿易額)。如果不是《兩岸經濟合作架構協定》(ECFA)及其部分後續文件促進台海兩岸經貿往來,我國在現在和可預見的未來將遭受到極嚴重的經貿衝擊。

對日本,顯然受到日本與中國大陸均有改善關係意願的影響,所以約莫從去年起,不僅我國對日的官方關係遇到瓶頸,甚至蔡英文今年親自放話試探的「台日安保對話」也被日本官方人士軟性回絕。

▲經濟部國貿局與外貿協會為推廣高附加價值的電競產品,近年藉由新南向市場舉辦不少電競資訊展。(圖/貿協提供)

對「新南向政策」地區,除了人員往來增加、經貿互動呈不穩定成長,以政治外交關係而言,所展現的氛圍是對我國愈來愈緊,顯然中共對該地區的施壓略有所成。而且人員往來增加,有部分原因是蔡政府在經濟考量下,犧牲對等互惠、社會觀感等原則,單方面給予東南亞和南亞部分國家入境免簽證待遇;經貿量的成長,則有一大部分原因是東南亞和印度本身的經濟成長勢頭以及美中貿易戰的資本轉移考量。

還有,我國全球僅剩的7個以中華民國或台灣為名的外館,在這3年多已經全部被迫以台北為名,而且在奈及利亞的駐處還必須搬遷到7百公里外的地方,我方只能要求奈國將其台北貿易辦事處遷出台北市(新址在新北市板橋區)以為「報復」。

當然,這幾年我國對外關係也有一些正面發展的事情,值得慶幸,但就國家尊嚴、鞏固主權、發展經貿等方面而言,外交還真悶啊!這樣的情況還要多久呢?

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黃奎博專欄 黃奎博

國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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