禁止醫護出國是否合憲?須符三大原則

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有頭粉問到,怎麼看衛福部要求醫院醫師出國前申報,要經過核准?必須先說,目前的消息看來,很多事情都不清楚,行政機關也還沒拍板定案。

如果真的施行,先看有沒有限制到醫事人員的遷徙自由?如果是的話,有沒有法律或法律具體授權的命令,作為依據?

現有規定和實際行政措施,可能不會完全一致,那就要看作為依據的規定,能不能解釋行政機關想要做的事情:醫院醫師申報核准才能出國。

就像當年的釋字690號解釋一樣,「強制隔離」是否在《傳染病防治法》規定的「必要之處置」解釋範圍內?

如果「法律保留原則」過關,繼續看這樣的規定,有沒有符合「明確性原則」(即可理解、可預測,以及可司法審查確認)?最後,則是「比例原則」的判斷。

我們可以回顧一下釋字443號解釋:役男的出國自由,這號解釋正是層級化的法律保留的經典之作。

層級化法律保留經典之作 釋字443號解釋〈役男出國自由〉案

今天,我們來談一下談到法律保留原則中,最重要的釋字之一:21年前的釋字443號解釋

現在每一位即將當兵的男生,都可以出國,只是要經過事先核准,但以前可不是如此。

89年《兵役法施行法》修正施行之前,當時的役男在應徵年次內,尚未接受徵兵處理者,原則上不能出境,除非有例外情形,像是出國比賽之類的情形。

82年的時候,有一位役男彭先生,他向內政部出入境管理局申請出境,但遭到否決,否決的依據來自內政部發布的《役男出境處理辦法》。

▲現在每一位即將當兵的男生,都可以出國,只是要經過事先核准,但以前不是如此。(圖/讀者提供)

《役男出境處理辦法》的位階

這個限制役男出境的處理辦法,並不是立法院三讀通過的法律,而是《兵役法施行法》授權行政院制定的《徵兵規則》,再委由內政部制定的《役男出境處理辦法》。

反過來說,《役男出境處理辦法》的媽媽是《徵兵規則》,外婆才是立法院制定的《兵役法施行法》。問題是,立法者到底有沒有限制役男出境的意思?

法律保留原則

釋字443號解釋認為,《役男出境處理辦法》限制役男出境的規定違憲,因為出境這件事情,涉及憲法第10條保障的居住及遷徙自由,人民可以任意移居或旅行各地。

依照憲法第23條的規定:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以『法律』限制之。」

請注意條文中的「法律」二字,這裡所謂的「法律」是「立法院三讀通過的法律」。換言之,如果國家要對人民的自由權利加以限制,要在必要程度,而且也應該以法律或立法機關明確授權行政機關制定的命令才可以。

限制人民自由權利的事項,應該保留給法律才能做,這就是所謂的法律保留原則。

回到原本的案例事實,本案中的外婆,也就是立法院制定的法律《兵役法施行法》,並沒有講到限制出境這件事情,也沒有授權媽媽《徵兵規則》,更不可能授權到第三代的《役男出境處理辦法》。換言之,《役男出境處理辦法》根本沒有獲得立法院的授權,不符合憲法的要求。

▲如果要禁止醫護出國,限制遷徙自由,須符合法律保留原則。(圖/記者沈繼昌翻攝)

層級化的法律保留

釋字443號解釋的理由書中,進一步的說明,其實自由跟權利也是有分位階。何種事項,應以法律直接規範,或者可以命令規定?這和規範密度有關。大法官認為,應該考慮幾件事情,包括:規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重,而可以允許合理的差異,比如說:

1. 憲法保留

憲法第8條規定人身自由的保障,比如說:人民被逮捕拘禁,至遲於二十四小時內移送該管法院審問。那麼,立法者就不能讓檢察機關直接羈押被告,而沒有送到法院審問。

這裡是保留給憲法的規定,即便是立法機關,也不能制定違憲的法律來限制人身自由。

2. 絕對的法律保留

涉及剝奪生命、限制身體自由這兩種,必須遵守罪刑法定主義,透過法律來規定。

換言之,沒有授權給行政機關制定剝奪生命或限制身體自由處罰的可能,把人關起來或死刑,一定要留給法律做。

3. 相對的法律保留

除了上面三種情形,人身自由、生命、身體,涉及其他的權利自由,像是本案中的遷徙自由,還是要以制定法律的方式來做,但也可以由法律授權主管機關發布命令來補充規定,只是這裡的授權必須具體明確。

舉例來說,釋字765號解釋認為,《土地徵收條例施行細則》限制了自來水公司的財產權,但施行細則本身是行政命令,不是立法院通過的法律,而授權的母法《土地徵收條例》也只是泛泛的說:本條例之施行細則,由中央主管機關定之。什麼都沒講,根本沒有具體明確的授權。

4. 無須法律保留

講到這裡,大家肯定悶了,行政機關的命令到底能幹嘛?這也不行,那也不可以。443號解釋繼續說了,如果只是執行法律的細節性、技術性次要事項,就可以讓主管機關發布命令規範,這個時候,雖然可能對人民產生不便或輕微影響,但並不是不可以。

▲釋字443號解釋是探討層級化法律保留原則的經典之作。(圖/記者沈繼昌翻攝)

《役男出境處理辦法》後來怎麼了

大法官在釋字443號解釋中,讓辦法中限制出境的規定,在86年12月26日解釋公布後六個月失效。立法委員於是趕在87年6月17日修正公布《兵役法施行法》,增加第78-1條,把原本役男出境的規定重行檢討後,重行以法律的方式呈現,也同時放寬了役男出境的規定。

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