陳一新/台灣頻遭挖牆角《台北法案》可力挽狂瀾?

▲《台北法案》剛從眾議院通過,總統蔡英文旋即接見美國在台協會主席莫健。(圖/總統府提供)

●陳一新/現任中國文化大學政治學系講座教授、曾任淡江大學美國研究所教授與所長。為美國紐約哥倫比亞大學政治學博士。曾任立委。 在美中兩強之間,主張台灣應與兩邊維持良好關係,以充分發揮槓桿作用,收左右逢源之效,且台海兩岸應在「九二共識」的共同政治基礎上,推動和平發展關係。

美國聯邦聯邦眾議院在美東時間2020年3月4日下午投票通過《台北法案》(TAIPEI Act),旨在強化台美夥伴關係。眾院議長波洛西(Nancy Pelosi)在通過《台北法案》後發布聲明指出,美國應鼓勵盟國與夥伴加強與台北的外交關係,並確保台灣在聯合國等制定國際決策的場域佔有一席之地;波洛西並表示,國會一直向世界傳達「美國與台灣站在一起」的訊息,這項重要立法將送交川普總統,希望盡快簽署。

聯邦眾議院以415票同意、0票反對通過《台北法案》。根據美國國會內規,聯邦眾議院版本與參議院2019年10月通過的有些微差異,眾議院版還需送回參議院,待兩院就版本上取得共識後,才送交川普簽署,成為公法,授權行政部門對台灣外交提供更大的支持,對抗來自北京的外交壓力。,

聯邦參議員賈德納(Cory Gardner)透過聲明表示,美國應使用一切手段支持台灣在國際舞台上的地位;《台北法案》為跨黨派立法,以強化美國對台支持,也對各國發出強烈訊息,若支持中國大陸損及台灣,將面臨後果。

▲民主黨眾議院議長裴洛西當場撕毀川普的「國情咨文」影本,兩黨間氣氛極差。(圖/路透)

三因素讓《台北法案》延宕半年

根據眾議院通過的版本,國會意見認為,美國政府應支持台灣強化與印太地區及全世界各國的正式外交關係及非正式夥伴關係;對於顯著強化、增進或升級與台灣關係的國家,應研議以適當及符合美國利益的方式,提升美國與該等國家的經濟、安全及外交交往。

值得注意的是,自美國聯邦參議院外交關係委員會早在2019年9月25日以口頭表決方式無異議通過 《台北法案》以來,聯邦眾議院花了近半年時間,眾議院才通過自己的版本。為何眾議院拖了這麼長時間才通過該項法案?

原因之一是,川普政府考量到當時美中貿易談判正在進行,決定請求暫緩提出《台北法案》。美國副總統潘斯 (Mike Pence)的對華政策演說從2019年6月一延再延,直到10月才提出也是同一原因。

原因之二是,眾院議長波洛西和民主黨大老當時正為了是否要對川普啟動「烏克蘭電話門」的彈劾案而爭論不休。等到民主黨確定要啟動彈劾程序後,民主黨又與共和黨為彈劾案吵個沒完沒了。

原因之三是,由民主黨主導的美國聯邦眾議院知道,由於當時兩黨之間氛圍極差,不是通過「台北法案」的好時機,即使通過,川普也可能擱置,不予簽署。

▲賴清德選後訪美時,曾拜訪眾議院議長裴洛西。(圖/翻攝自賴清德臉書)

法案內容六大重點

至於川普簽署《台北法案》對美中台關西的衝擊,共有以下六點值得探討。

第一,《台北法案》的全稱就是《台灣友邦國際保護加強倡議法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019),顧名思意就是美國要連同盟國一起維護中華民國的邦交國,不讓中國大陸挖台灣的外交牆角。亞太助卿史德偉2019年9月18日在參議院外交關係委員會作證時,指出基於「台灣關係法」與六大保證的精神,他會支持《台北法案》,並對南太平洋索羅門群島與台灣斷交感到遺憾。

不過,當主要提案者賈德納參議員質詢史德偉,行政部門會提出哪些具體辦法,協助台灣對抗北京外交壓力時,史德偉顯然為之詞窮。此顯示,國務院迄今還未找到可行與有效的方法,不讓大陸挖台灣的外交牆角。

第二,當另一位參議員費南德茲告訴史德偉,美台關係受《台灣關係法》的保障,不應被當作籌碼。史德偉回應說,他可以確認此事,美國2019年對台軍售達到100億美元就說明一切,美國希望台灣能以對等的地位與大陸談判,而不是以弱者的身份與大陸周旋。

問題是,大陸國力今年突飛猛進,漸漸在多個領域接近美國或與美國並駕齊驅,光是區區100億美元軍購,恐怕仍不足以讓台北以對等的地位與北京談判。

更重要的是,不要說史德偉未直接回答費南德茲參議員的提問,即使他真的做了具題回答,他個人所做絕不將台灣作為籌碼的承諾,真能保障台灣不會成為美國與中國進行利益交換的籌碼,甚至變成美國的「棄子」?

第三,對於嚴重損害台灣安全與繁榮的國家,參議院決議,基於適當考慮美國利益的立場,可考慮「降低」美國與該等國家的經濟、安全及外交交往;眾議院則將其調整為,考慮美國外交政策利益之立場,並與國會協商過後,可考慮「調整」美國與他國交往的原則。

第四,《台北法案》當然也對行政部門施加壓力,例如眾議院要求,法案上路後一年內,與法案公布後前五年,國務卿每年都需向參、眾兩委員會(參議院外交委員會、財政委員會;眾議院外交委員會、歲計委員會)報告進度,說明執行情形。

第五,在經貿議題方面,參議院要求「美國應與台灣進行雙邊貿易談判,達成具有共同經濟利益的自由貿易協定」;經眾議院修改後的條文為,「美台之間有強健的經濟夥伴關係,美國是台灣第二大貿易夥伴,台灣為美國第11大貿易夥伴。強化經濟關係將有助美台雙方經濟成長;若美國貿易談判代表要強化美台雙邊貿易經濟關係,需與國會協商。」

第六,根據眾議院版本,國會意見認為,在參與國際組織方面,美國政府應適當爭取台灣在國際組織上的參與權利,包括會員或觀察員身分。

▲台北法案為美國行政部門提供一項有力的外交工具。(圖/達志影像/美聯社)

美國有能力落實《台北法案》?

綜上所述,可以得到到三點結論。首先,國會通過且經總統簽署的許多友台法案與修正案,計有《2017財政年度國防授權法》支持美台軍艦互訪修正案、《2018財政年度國防授權法》支持美國助台提升不對稱戰力與後備軍人戰力的兩項修正案、《2019財政年度國防授權法》支持美對台軍售常態化與邀情台灣參加軍事演習修正案、《2020財政年度國防授權法》支持美國邀情我國參加「環太演習」修正案,以及2018年鼓勵美台官員互訪的《台灣旅行法》、2018年鼓勵美助台參加國際組織與對台軍售常態化的《亞洲再保證倡議法》,加上這次的《台北法案》,都可以成為行政部門的外交工具,端視川普要不要使用而已。

其次,在川普簽署《台北法案》後,美國聯邦過會正式授權行政部門對台灣外交提供更大的支持,對抗來自北京的外交壓力,雖不能說完全無用,但是美國手中卻沒有足夠的外交與經貿工具做到《台北法案》所要求的事項。

最後,蔡英文若不改善兩岸關係,將不太可能靠《台北法案》與其他有台法案緩解台灣的外交壓力。

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