陳時中每天公開說明 踐行民主法治國的作用!

● 賴恆盈/高雄大學政治法律學系專任副教授

日前對於政府為因應日益嚴峻的武漢新冠肺炎疫情,禁止人民出國一事,發生是否因欠缺法律明確授權而有違憲疑慮,一時之間輿論沸騰,質疑之聲四起。

不僅引發受限制的醫療、教育等社會各界人士質疑其必要性與公平性,並引起諸多政治人物媒體名嘴的濫權抨擊。

其中,更不乏素孚眾望的學者、律師等法界人士,對於此一禁止出國防疫禁令,是否破壞自由、民主、法治國家所堅守保障人民基本權利的憲政理念,而大聲疾呼要求政府發布緊急命令,以解決欠缺明確法律授權或依據的違憲疑慮。

▲ 總統是否要發佈緊急命令,滿足憲法上的要求,引發法學界熱烈討論。(圖/記者李毓康攝)

緊急命令恐成犧牲人權的開端

對於建議政府發布緊急命令一事,個人深表憂慮,認為發布緊急命令制度,是經由使政府取得常態法制下所無法取得之幾乎毫無節制、無限上綱的特殊權力,以處理國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故。

這點從之前四次發布的緊急命令,尤其第四次因九二一大地震所發布的緊急命令條文規定內容,即不難得知。

由於緊急命令排除現行法制下,對政府公權力行為的嚴格法律束縛,是常態法制下極不得已的作法,一旦發布緊急命令解除法律對政府公權力的封印,恐怕才是犧牲人權、破壞法制的開始。

空白授權條款 引發各界憂慮

然而,現行傳染病防治相關法律,是否已能有效因應處理當前嚴峻疫情?尤其像是禁止人民出國這種限制人民行動自由的措施,是否已提供主管機關明確的依據或授權?其規定內容,是否符合法治國家所要求的法律明確性與授權明確性原則?如果不符合法治國家的基本要求,除了發布緊急命令外,是否可經由制定或修正法律方式,解決此一違憲疑慮?

依據現行傳染病防治相關法律之規定,禁止人民出國的可能法律依據,可能包括《傳染病防治法》第7條「有效預防措施」、第37條第1項第6款「其他經各級政府機關公告之防疫措施」、《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下稱《紓困條例》)第7條「必要之應變處置或措施」等規定。

不難看出,上開規定都是「具有高度不確定的概括空白授權規定」,這也是各界普遍質疑現行法,是否空白授權政府發布出國禁令,或上開規定是否違反法律明確性原則的主要理由。

▲ 傳染病相關法制有許多「高度不確定的概括空白授權規定」。(圖/記者林敬旻攝)

空白授權遭質疑 可能源於誤解

這些質疑,表面上看似乎言之有理,但個人以為,恐怕是源自各方對於法律處理,例如:環境保護、食品安全、醫藥基因等尖端生物科技、傳染病防治等領域,因高度科學技術發展所衍生的「風險議題」時,所採取的管制措施與制度設計,有所誤解所致。

簡單來說,以傳染病防治法制領域為例,由於傳染病防治議題存有下列特質,導致法律不得不大量使用概括抽象或不確定法律概念,或只能規定其管制目的,而將相關管制措施的對象範圍、方法等事項,以空白授權方式,交由主管機關裁量判斷(這點具有類似計畫行政的性質),使主管機關在傳染病防治領域,取得廣泛而彈性的管制權力,以因應不斷變化發展的流行疫情之需要。

這一特性,不僅存在於前開規定,事實上更普遍大量存在於,例如:《傳染病防治法》第3條之傳染病的定義、分類及公告、第4條之流行疫情與感染性生物材料的概念、第13條之感染傳染病病原體之人及疑似傳染病之病人等規定中。

▲傳染病法制涉及大量醫藥、公衛專業知識,且疫情瞬息萬變,所以法律條文大量使用不確定法律概念。(圖/路透)

傳染病法制具特殊性 無法明確授權

這些傳染病防治法制的特質,主要包括:

(1)此類問題往往涉及大量醫藥、公衛、生物科技等尖端科學技術專業知識;

(2)傳染病疫情影響層面,除影響人民生命、健康外,舉凡經濟產業、教育文化、觀光交通等經濟、社會活動等各層面,而涉及複雜、多元且互相衝突的廣泛利益。

所有管制措施已不是單純的科學判斷決定,而是必須綜合政治、經濟、社會、文化等複雜利益衡量、價值判斷後的高度政治性、政策性判斷;

(3)主管機關為作成上開判斷決定,所能蒐集參考的傳染病疫情與政經社文等各項資訊,往往不完整且存有高度不確定性;

(4)傳染病疫情的發生、傳播往往瞬息萬變,多數措施須於緊急有限時限內作成,且必須隨時因應疫情等情事之變化,隨時修正改變,也就是主管機關必須在有限且不確定訊息的基礎上,短時間內作成管制措施。

▲ 傳染病法制有事物特殊性,無法像其他領域的法律,用符合明確性的要求立法。(圖/翻攝自成大醫院臉書)

正因為上開傳染病防治法制在事物本質上的特殊性,導致傳染病防治相關法律,無法如同傳統警察、建築、租稅等領域般,採用符合法律明確性要求(理解可能性、預見可能性)的法律文字,或以法律具體明確授權方式進行授權。

簡單來說,由於傳染病防治法制此一特質,相關法律事實上不得不運用大量概括抽象或不確定的法律概念,或對主管機關進行空白授權,而這也是正是這類法律規定外觀上的明顯特徵。

也正是因為如此,傳統強調自實體法觀點,以自由、民主、法治國家所要求的法律優位、法律保留、法律明確性、授權明確性原則,以強力監督制衡國家公權力行為適法性的模式,在面對傳染病防治法制領域問題時,顯得蒼茫無力、不知所措。

透過組織、程序設計 監督公權力適法性

由於在傳染病防治法制領域,政府機關容易取得大量且幾近空白授權的管制權力,為避免此類政府公權力的恣意與濫用,最近關於風險領域的法理論發展,遂從功能最適組織與正當程序觀點,強調經由民主、專業、公開、透明的組織與程序設計,主張經由組織與程序上的法律保留、法律明確性或授權明確性要求,以事前、事中、事後隨時監督控制政府公權力行為的適法性。

以上開《傳染病防治法》第7條「有效預防措施」、《紓困條例》第7條「必要之應變處置或措施」等規定,是否違反法律明確性要求疑慮為例,既然傳染病防治領域運用不確定法律概念或空白授權,為難以避免的不得不然的結果,那就無需過度執著於法律文義本身,是否足夠清楚明確,或能否經由法體系的總體解釋方式,使一般受規範的人民有理解可能性及預見可能性。

▲ 法學者認為,陳時中部長每日一次開記者會,具有踐行憲法上對於組織與程序要求的作用。(圖/記者攝影中心攝)

只要可以在事前、事中或事後,經由專業組織及公開透明的說明程序(這個過程就是風險法律領域所要求的,經由正確、完整、專業資訊的即時公開、說明,對擬規範對象進行所謂的風險溝通程序),使原來不明確或空白授權的法律規定,能為一般人民得以理解、預見該傳染病防治必要措施的可能種類與範圍,即可認為已符合民主、法治國家的基本要求。

這也是司法院釋字第690號解釋,關於《傳染病防治法》之強制召回隔離措施,是否符合法律保留與正當法律程序原則之要求;以及釋字第767號解釋,關於《藥害救濟法》之「常見且可預期之藥物不良反應」規定,是否符合法律保留、法律明確性要求爭議的釋憲案中,大法官所強調的,經由組織與程序設計方式,使原來不明確的法律概念,獲得符合法律保留要求,或是法律明確性要求的「理解可能性」與「預見可能性」之基本論點。

從這一觀點來說,陳時中部長每日至少一次,協同相關領域專家學者及相關主管機關專業人員,隨時召開記者會對外說明、溝通取得諒解,即可認為具有踐行上開組織與程序要求的目的與作用。

發布緊急命令 無法解決空白授權問題

最後,在不確定的條件下,且必須緊急迅速作成高度專業,以及政治防疫處置決定的傳染病防治領域,即使政府當局對最近其所採各項限制人權措施,無法立即清楚說明其具體依據,也不代表上開措施在現行法(如《傳染病防治法》、《紓困條例》)上就沒有依據(尤其就上開二法的立法沿革的討論過程來說,更是如此)。

因此,質疑當前政府所採各項限制人權措施是否合憲,如果是出於學術討論,或擔心在緊急狀態下,政府公權力大幅擴張所衍生的法治國家疑慮,固然無可厚非。

在明明有國會制定的法律可以依循的情形下,仍然要假藉民主、法治國家之名,強要政府發布緊急命令,則有本末倒置之嫌。

蓋縱使對於現行所採各項限制人權措施,存有其法律依據為何?是否違反法律保留、法律明確性原則等憲法上疑慮,其解決方法也未必一定要發布緊急命令。

當年為處理SARS事件,即未採取發布緊急命令方式,而是透過制定具有溯及既往效力的《SARS紓困條例》方式處理,這豈非更符合法治國家的常態作法?

更何況,難道發布了緊急命令,果真就可以解決,現行法欠缺具體明確授權或不符法律明確性要求的問題嗎?恐怕緊急命令本身,反而更容易使用概括、抽象、不確定法律概念,以及空白授權之規定,且事實上並不能真正解決空白授權或授權不明確的根本問題。

這點,只要看看之前四次所發布緊急命令的條文規定內容(尤其最後一次因921大地震所發布的緊急命令),即不難得知。

發布緊急命令這種作法,恐怕才是真正解除法律對政府公權力的法律束縛封印,赤裸裸置人民基本權利而不顧的災難!

熱門點閱》

► 姚孟昌/防疫要尊重專業 從法學為「禁師生出國」解套

► 姚孟昌/討論「禁師生出國是否合理?」法律系學生要務實點!

► 廖元豪/我們不要英王和時中王 修法才是王道

► 葉慶元/禁出國有違憲疑慮 總統怎不發佈緊急命令?

►  隨時加入觀點與討論,給雲論粉絲團按個讚!

●本文獲作者授權,以上言論不代表本網立場,歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見,請點此投稿或寄editor88@ettoday.net,本網保有文字刪修權。

讀者迴響

關注我們

回到最上面