520就職》兩岸關係還能維持不變嗎？談蔡政府未來四年的政治議程設定

●蔡政修／靜宜大學大眾傳播學系副教授

蔡英文總統在今年520就職演說重申四年前在同樣場合做過的承諾，「會持續遵循中華民國憲法與兩岸人民關係條例，來處理兩岸事務。」然而她也留下伏筆稱：立法院將成立「修憲委員會」，提供一個讓憲政體制改革議題能夠被充分對話的平台。不免讓人疑惑，一旦作為兩岸人民關係條例法源的憲法被修改，現有的兩岸關係還能維持下去嗎？

回顧今年4月30日以台獨大老辜寬敏為董事長的台灣制憲基金會將達到第一階段門檻的兩份公投提案連署書送交中選會審核，包括：「您是否同意要求總統啟動憲法改造工程」、「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法」。

根據公投法規定，公投通過需要同意票數達投票權人總額四分之一以上（約493萬票）。相較於修憲程序需要全台有選舉權人過半數複決同意，通過的可能性不小。最大困難在於之後的修憲或制憲過程。立法院成立修憲委員會就是為了呼應獨派的提案，並為公投案通過後的修憲或制憲程序提供支持。

▲蔡英文在就職演說中提到，立法院將成立「修憲委員會」。（圖／總統府提供）

就修憲程序而言，現行的修憲門檻規定需要有立法委員四分之三出席、四分之三同意，再經過半數以上選舉人同意的公民複決。只要四分之一以上的立法委員不出席，就足以擋下修憲案，遑論還需要支持修憲案的公民達到有選舉權人的半數。其門檻之高，論者有謂等同於凍結憲法。

就制憲而言，理論上制憲可以繞過修憲的高門檻。藉由4分之一約5百萬台灣人民的支持，先召開國是會議，再召開制憲會議，最後舉辦「制憲公民投票」，通過台灣新憲法。實際上，由於制憲沒有前例可循，中間的過程可能引起社會混亂。並且由於制憲涉及變更國號、領土主權疆域，比修憲更容易引起外部干預。

不論如何，從2000年的「入聯」、「返聯」公投以來，台灣每逢選舉，統獨問題都會成為政治操作的議題，也是特定政黨催票的方式。此次獨派的提案並不違反這樣的規律，反而給予候選人在選舉時討論是類問題的正當性。

假設2021年8月制憲意向公投通過，剛好趕上2022年的縣市長選舉，不啻為獨派政黨與候選人加持民意，不僅民進黨，甚至民眾黨、時代力量、台灣基進，都可能因此獲益。因此，獨派的提案的時間點切合民進黨2022年的五都與地方選舉需要。加上提案的雙重性與意向性，一旦民明年8月公投通過，後續的政治操作將會成為2024年大選的前哨戰。

▲台灣制憲基金會的公投提案已過第一階段門檻，4月30日將提案送交中選會審核，準備進入連署。（圖／記者屠惠剛攝）

獨派提案的雙重性也賦予民進黨進可攻退可守的操作空間。修憲提案表面上不涉及國號與領土主權變更，但由於2005年修憲時廢除了源於大陸法統的國民大會制度，並引進公民投票複決機制。加上中華民國憲法有關領土的規定只模糊指出「依其固有之疆域」，而「固有」的意義與憲法的法統或正當性根源有關。因此不論修憲內容為何，一部由台灣的立法院提案並經過台灣人民複決通過的憲法，其合法性根源已經改變，而所謂固有疆域一詞，也可以依憲法的正當性來源解釋為僅限於台澎金馬。

就制憲提案而言，該案的理由書指出，台灣在肺炎疫情中沒有被世衛公平對待，不僅由於北京宣稱台灣是中國的一部分，中華民國憲法本身也將兩岸定位為同屬一國，因此有必要重新制定一套符合兩岸政治現狀的新憲法。

衡諸今年世界衛生大會WHA台灣再度因為北京的阻撓無法入會，如果北京比照2016年時蔡政府剛上台時參與WHA的模式，由世衛秘書處在邀請台灣的信函中重申一中原則，球將回到台北身上。然而北京連讓世衛邀請台灣在一中原則下出席WHA都做不到，自然引發許多台灣人民重新審視一中憲法的願望，而這也成為此次獨派提出制憲意向公投的主要理由。

▲即便美國大動作力挺，台灣今年仍無法參加WHA。（圖／路透社）

就在五二0前夕，英派立委蔡易餘等人等人接連提出《兩岸人民關係條例》與《憲法增修條文》修正草案，將《憲法增修條文》前言「因應國家統一前需要」及《兩岸條例》第一條「國家統一前……」文字刪除，而以「因應國家發展需要」取而代之。

然而就在行政院會一讀修憲案之前，蔡易餘去函將兩案都撤回。這並不意謂蔡英文在第二任期內不會推動與台灣地位有關的立法，而是基於整體戰略考量。首先，兩岸人民關係條例是在憲法增修條文的授權下制定的，要修改必須一起修改。而獨派的制憲意向提案已經在4月30日交付審查，兩者的立法意旨與時程相互衝突，必須選擇其中一個來推動。

其次，由於民進黨居立院多數，有能力主導兩岸人民關係條例修正通過。而條例擬刪除「國家統一前……」的文字，加上立法意旨稱中華民國承認中華人民共和國主權，使得擬修訂的兩岸條例具有國與國關係的意涵；即使未涉及修憲，也勢必影響兩岸交流，大幅增加兩岸關係的不確定性，也與蔡英文過去的保證有違。

▲立委蔡易餘徹為提案，表示與柯建銘討論後，才理解現在的時機點更是危險，國際關係仍是如履薄冰。（圖／記者屠惠剛攝）

所以，蔡易餘被要求撤回提案是因為打亂了蔡政府選舉操做的布局。一旦獨派的公投提案通過，進入實際修憲文字的安排時，刪除憲法中有關「國家統一」的相關文字就不得不然。既然中華民國已經等同於台灣，自然沒有統一的問題，相關文字也勢必刪除。

展望未來獨派的公投提案通過後，民進黨應該會把重心放在修憲而非更敏感的制憲議題，希望透過修憲的公民複決過程確立中華民國等同於台灣。就民進黨而言，只要能讓修憲公投提案進入修憲程序，就已經占據政治議程的制高點。這個過程將與2024年的總統大選同步並進，藉以對內凝聚民意，對外繼續宣稱無關國號與領土主權變更。而由於修憲的高門檻，修憲提案預料無法在2024大選之前通過，卻因能凝聚下一波選舉的量能，而將被進行到底。

對兩岸關係而言，北京面對自我感覺良好的台灣獨立運動，除了要求美國重申一中政策，能做的似乎不多。北京如果不能給予台灣人民更大的國際空間，再多的惠台政策也無濟於事。此次台灣仍未能收到世衛的WHA邀請函，顯現北京的思維仍是防堵台灣的國際空間大於疏導台灣的民意，這樣的決定自然激起台灣民心不滿，促使台灣更加倒向美日。從蔡英文的520談話觀察，民進黨未來四年的政治議程已經設定好了，如果對岸仍然不改其對台政策思維與路線，兩岸關係還能維持不變多久呢？