黃奎博/美中外交衝突升高的下一步?

我們想讓你知道…「鬥而不破」很可能是最近幾個月美國與中國大陸寫雙方互動劇本的最高指導原則。等到美國總統大選之後,再觀察美國與中國大陸關係的本質究竟如何變化,會比較準確。

● 黃奎博/政治大學國際事務學院全球及區域風險評估中心主任、外交系副教授

美國川普(Donald Trump)政府無預警要求中共當局,在3日內(美國時間7月24日下午)關閉後者在德州休士頓的總領事館,館內人員也同樣要在3日內撤離。這可說是雙方自1979年1月建立外交關係後,外交狀況最糟的時刻。

關閉「休士頓」總領事館 損害最小

川普在發出關館通知當天說,美國「對中共的行為提出了明確的期望」,將採取行動保護美國的利益。稍後美國國務院助理國務卿史達威(David R. Stilwell)接受《紐約時報》訪問時更說,「中國這些活動的控制中心是休士頓總領事館」,而且該館長期以來便從事「顛覆活動」。

美國行政部門的理由,綜整後大概是:中共當局長年在美國進行間諜行動,竊取商業與國防機密,並試圖影響美國社會,甚至對企業主管、美籍華人進行威逼利誘。至於香港、新疆、南海等問題,並非美國官方的主要理由。

中共當局大喊無辜,不接受美方指控,並宣稱美方此舉已違反《維也納領事關係公約》(Vienna Convention on Consular Relations)和《維也納外交關係公約》(Vienna Convention on Diplomatic Relations),將合法及適當的反擊。

基於平等互惠的原則,美國和中共當局各自在對方設立6個使領館。美國另外在香港設有駐香港及澳門總領事館。

美國首選關閉中共駐休士頓總領事館,最可能的原因是對雙邊外交關係造成的損害最小,因為其他如華盛頓特區的大使館,或駐紐約、芝加哥、舊金山、洛杉磯等5個使領館,相對而言,影響的層面會更廣,而中共解讀起來的意涵將會更負面。

▲ 學者分析,美國關閉中國駐休士頓總領事館,對中美外交關係損害最小。(圖/路透社)

若關閉成都、港澳總領事館...

中共極可能關閉美國的一個總領事館以為回敬。如果中共當局宣布要求美國關閉駐武漢總領事館,數字上是1比1,但實質上並不成比例,因為美國駐湖北武漢的總領事館因為新冠病毒疫情,早已在本年2月底暫時撤離人員、關閉館舍。

如果中共當局近日宣布關閉美國駐成都或港澳的總領事館,美國政府就要手忙腳亂了。尤其是美國駐港澳的總領事館,似乎有不少中國大陸人士認為它是之前支持香港「反送中」運動的重要力量,欲除之而後快。新仇舊恨之下,難保中共當局不會「一石二鳥」,既報復美國片面、不友善的關館行動,又可以減少美國對香港的影響。

不過,話說回來,許多國家的使領館都負有情報蒐集的任務,這並不足為奇。駐官員利用人際網絡、新聞資訊、政策或學術會議等合法管道,打探、蒐集各種公開情報;遊走在法律邊緣甚至違法的,則包括以賄賂、威脅、偷竊、色誘等多種方式,達成蒐集情報的任務。

▲ 學者分析,若中共關閉美國駐成都領事館,美國政府將手忙腳亂。(圖/翻攝自美國駐成都領事館官網)

不滿中共防疫方式導致關館?

(準)間諜行為是否構成美國此次要求中共當局關閉總領事館的充分必要條件,在外交實踐上並無判斷的標準。要求關閉使領館,或強制驅離外國官員,往往都是政治決定,理由可大可小。

那麼,川普的政治決定可能為何?最近約莫半年的美國與中國大陸雙邊關係觀察,美國因為突如其來的新冠病毒疫情而遭致嚴重影響,經濟成長暴跌,十餘萬人因此喪命,而川普的支持度明顯下滑,在本年11月即將舉行的總統大選中,苦追民主黨的候選人拜登(Joe Biden)。所以,川普必須要找到能被究責的對象,才能向選民表示,新冠肺炎在美國大流行乃非戰之罪。

前述的推論可由白宮顧問康威(Kellyanne Conway)這幾天的發言得到合理的證明,因為她稱要求中共當局關館所透露的政治訊息是,川普對中共當局處理疫情的方式不滿,新冠肺炎已奪走14萬美國人的性命。言下之意,她在暗示川普之所以下令關閉中共當局駐休士頓的總領事館,是一種政治反制,為美國人民出口氣。

▲ 美國總統川普關閉休士頓領事館,係因不滿中共疫情處理方式?(圖/路透)

中美外交最高指導原則:鬥而不破?

即便如此,倘如若干論者的推論,雙方可能因此切斷外交關係,這恐怕太快也太不符合外交實務的經驗法則了。

美國與中國大陸的關係千絲萬縷,在許多議題的本質上有競爭關係,但在其他一些議題上卻是必須保持交往與合作。例如這次雙方經貿戰打得拖泥帶水就是一例,又如雙方在國際反恐方面的合作,長期而言也是呈現相互依賴的狀態。

還記得本年6月中旬,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)與中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪才在夏威夷會談,而本月21日,美國國防部長艾斯培(Mark Esper)還公開表示希望在年底前訪問北京。可見雙邊關係雖不佳,但也不至於到了「一翻兩瞪眼」的地步。

因此,「鬥而不破」很可能是最近幾個月美國與中國大陸寫雙方互動劇本的最高指導原則。等到美國總統大選之後,再觀察美國與中國大陸關係的本質究竟如何變化,會比較準確。

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黃奎博專欄

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國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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