揭仲/新版「防衛構想」國軍面臨擴充 預算暴增怎麼補?

我們想讓你知道…在共軍武力威脅快速提升的情況下,樂見國軍戰力的成長;但問題是,國家的財政是否有能力恆常性的支應高額的國防預算,其實值得嚴肅面對。

 

▲國防部在預算書,美製和國造武器的預算向來引起廣泛報導。(圖/軍聞社)

● 揭仲/中華戰略前瞻協會研究員、中華鄭和學會理事

國防部已在8月底將111年國防預算與相關書表送抵立法院,一如預期引起媒體的廣泛報導,特別是涉及多項美製及國造武器系統採購的軍事投資預算。

然而,除武器採購外,111年國防預算書表其實也透露了若干重大的政策調整。首先是主導蔡英文政府長達四年、由前參謀總長李喜明上將所推動的「整體防衛構想」內容,正式遭到國防部修改;第二是國防部除預定從111年起正式廢止軍團與防衛指揮部全銜並改稱作戰區,使指揮官有權統籌運用作戰區內三軍部隊外,陸軍司令部也將推動「兵力成長」政策,重新調整地面部隊的組織架構。

「防衛作戰構想」修改為「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」

在李喜明上將於106年5月1日,獲蔡英文總統任命為參謀總長後,隨即推動國軍防衛作戰構想的修訂,並首度於106年12月底出版的《106年國防報告書》中,正式提出「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」之新版防衛作戰構想。而此一「整體防衛構想」(ODC/Overall Defense Concept)在接下來的四年中,不僅主導蔡英文政府的建軍規劃與武器採購,也成為我國與美國軍事交流的重要議題。

但在李喜明上將於108年6月30日退出現役後,即不時傳出「整體防衛構想」可能改變的傳聞。在李喜明上將一手推動的「微型飛彈突擊艇」109年預算遭立法院全數減列、海軍司令部也主動撤案後,類似傳聞更是甚囂塵上;但國防部在正式場合中,仍然強調相關內容並未改變。

例如在109年8月底送抵立法院的110年國防預算書中,所載之國軍防衛作戰構想仍為「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」。現任參謀總長陳寶餘上將在今年7月2日也重申,國軍作戰指導須確依「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」作為建軍原則;發言人史順文少將也在同日受訪時指出,國軍執行防衛作戰構想都沒改變,還進一步表示當時媒體盛傳的「聯合防空、聯合制海及聯合國土防衛」等調整內容,為防衛作戰階段。

▲國防部在正式場合中,仍然強調「整體防衛構想」相關內容並未改變。(圖/軍聞社)

然而在111年國防部預算書中,卻於「年度重要施政計畫」中,明白指出國軍的防衛作戰構想,已調整為「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」。

雖然國防部在預算書中並未詳細闡述新版防衛作戰構想的內容,但初步仍可發現下列二大問題。

國防部新版構想兩大疑問

首先,修改前的「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」,突顯的是國軍在台澎防衛作戰時,被認為最具重要性的三個場景,而非按先後順序列出防衛作戰的各階段。但修改後的「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」,非常接近發言人史順文少將7月2日所說的「防衛作戰階段」,但「聯合防空」卻又消失不見。這樣的修改,很難不引起新版防衛作戰構想不重視、或忽略聯合防空作戰重要性的質疑。

第二,李喜明時代的「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」,其實影響最大的是國軍戰力整建方向,就是將武器採購與研發等「軍事投資」預算的重點,由對大型軍艦、傳統戰機等武器儎台之「基本戰力」,在一定程度上朝「機動、隱匿、快速、價廉、量多、損小、效高」之「不對稱戰力」轉變。而調整後的「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」新版防衛作戰構想,似乎代表國軍戰力整建的重點,又朝強調「基本戰力」的方向轉變。

但國軍在106年至111年短短五年內,二度大幅調整戰力整建方向,在國軍重大軍事投資從建案到執行完畢往往費時好幾年的情況下,此種作法等於在短時間內同時追求「不對稱戰力」和「基本戰力」的大幅成長,直接導致「軍事投資」預算膨脹,甚至超過國家年度稅收所能支撐的範圍。

軍事投資預算大幅上漲 維護大哉問

以國防部111年的武器採購與研發預算為例,在年度預算已編949億「軍事投資」預算,加上「新式戰機採購特別預算」編列401億,合計已達1350億的情況下;國防部還打算再分5年編列高達2400億的特別預算,以採購國造飛彈與飛彈巡邏艦。

▲國防部還打算再分5年編列高達2400億的特別預算,以採購國造飛彈與飛彈巡邏艦。(圖/記者李毓康攝)

換言之,在111年至115年這段期間,我國每年用於武器採購與研發的預算總額可能都超過1800億;而其中的40%至50%、約700至900億,國家已無法透過正常的稅收來編列年度預算支應,必須透過舉債的方式編列特別預算。這不僅影響國家財政的健全,也讓人擔心這些武器裝備後續服役期間,龐大的維護與中壽期性能提升預算將如何籌措?

現代武器系統由於日趨精密,使服役期間的維護與性能提升成本大幅增加,甚至超過最初的採購成本甚多。例如國軍位在新竹樂山的偵蒐雷達,購置與興建成本約400多億,但光是107年至112年的後續維持預算,就將近120億。

重新調整國軍地面部隊組織結構

在陸軍司令部111年預算中,不僅首度載明陸軍將推動「兵力成長」政策,也預備在111年內,完成「陸軍後續兵力結構規劃」及「陸軍各級部隊兵力組織調整」等配套措施的計畫作為,並於公開預算中編列441萬5千元的「計劃管理作業」預算。這些措施,加上國防部已宣布要推動、但相關內容引發不少質疑的「軍團改戰區」,代表國軍地面部隊組織結構可能會在未來數年內,進行相當幅度的調整。

雖然陸軍司令部未在預算書中詳細說明相關內容,但未來數年已知空軍將增編1個聯隊以接收66架F-16C/D Block70戰鬥機;海軍也將擴編岸基飛彈部隊來接收100套岸置魚叉飛彈系統,還將擴編潛艦部隊以接收國造潛艦;通資電軍指揮部也可能擴編;而在軍團改作戰區後,聯合作戰指參人員的需求也將增加;在各方都要增加人力的情況下,不知陸軍「兵力成長」的人力從何而來?是否代表國軍現行維持已久的21萬5000人總員額,未來將進行擴充?

▲作者提出,未來國軍會出現人員缺口,預算也會暴增。(圖/軍聞社)

111年國軍「人員維持」預算約1708億元,占整體國防預算的比例高達45.8%。在陸海空三軍及通資電軍指揮部未來志願役兵力都將增加的情況下,國軍日後的「人員維持」預算恐怕也將暴增。

換言之,在經過未來幾年的整軍經武後,國防部所需的「人員維持」、「作業維持」和「軍事投資」預算都會大幅度成長。在共軍武力威脅快速提升的情況下,筆者絕對樂見國軍戰力的成長;但問題是,國家的財政是否有能力恆常性的支應高額的國防預算,其實值得嚴肅面對。

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揭仲專欄

揭仲專欄 揭仲

揭仲,淡江大學國際事務與戰略研究所博士,現任中華戰略前瞻協會研究員、國家政策研究基金會高級助理研究員。研究領域包括中華民國國防政策、中華民國南海政策、中共軍事改革與中共強制外交專題等。

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