▲國防部在預算書，美製和國造武器的預算向來引起廣泛報導。（圖／軍聞社）
● 揭仲／中華戰略前瞻協會研究員、中華鄭和學會理事
國防部已在8月底將111年國防預算與相關書表送抵立法院，一如預期引起媒體的廣泛報導，特別是涉及多項美製及國造武器系統採購的軍事投資預算。
然而，除武器採購外，111年國防預算書表其實也透露了若干重大的政策調整。首先是主導蔡英文政府長達四年、由前參謀總長李喜明上將所推動的「整體防衛構想」內容，正式遭到國防部修改；第二是國防部除預定從111年起正式廢止軍團與防衛指揮部全銜並改稱作戰區，使指揮官有權統籌運用作戰區內三軍部隊外，陸軍司令部也將推動「兵力成長」政策，重新調整地面部隊的組織架構。
「防衛作戰構想」修改為「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」
在李喜明上將於106年5月1日，獲蔡英文總統任命為參謀總長後，隨即推動國軍防衛作戰構想的修訂，並首度於106年12月底出版的《106年國防報告書》中，正式提出「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」之新版防衛作戰構想。而此一「整體防衛構想」（ODC／Overall Defense Concept）在接下來的四年中，不僅主導蔡英文政府的建軍規劃與武器採購，也成為我國與美國軍事交流的重要議題。
但在李喜明上將於108年6月30日退出現役後，即不時傳出「整體防衛構想」可能改變的傳聞。在李喜明上將一手推動的「微型飛彈突擊艇」109年預算遭立法院全數減列、海軍司令部也主動撤案後，類似傳聞更是甚囂塵上；但國防部在正式場合中，仍然強調相關內容並未改變。
例如在109年8月底送抵立法院的110年國防預算書中，所載之國軍防衛作戰構想仍為「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」。現任參謀總長陳寶餘上將在今年7月2日也重申，國軍作戰指導須確依「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」作為建軍原則；發言人史順文少將也在同日受訪時指出，國軍執行防衛作戰構想都沒改變，還進一步表示當時媒體盛傳的「聯合防空、聯合制海及聯合國土防衛」等調整內容，為防衛作戰階段。
▲國防部在正式場合中，仍然強調「整體防衛構想」相關內容並未改變。（圖／軍聞社）
然而在111年國防部預算書中，卻於「年度重要施政計畫」中，明白指出國軍的防衛作戰構想，已調整為「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」。
雖然國防部在預算書中並未詳細闡述新版防衛作戰構想的內容，但初步仍可發現下列二大問題。
國防部新版構想兩大疑問
首先，修改前的「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」，突顯的是國軍在台澎防衛作戰時，被認為最具重要性的三個場景，而非按先後順序列出防衛作戰的各階段。但修改後的「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」，非常接近發言人史順文少將7月2日所說的「防衛作戰階段」，但「聯合防空」卻又消失不見。這樣的修改，很難不引起新版防衛作戰構想不重視、或忽略聯合防空作戰重要性的質疑。
第二，李喜明時代的「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」，其實影響最大的是國軍戰力整建方向，就是將武器採購與研發等「軍事投資」預算的重點，由對大型軍艦、傳統戰機等武器儎台之「基本戰力」，在一定程度上朝「機動、隱匿、快速、價廉、量多、損小、效高」之「不對稱戰力」轉變。而調整後的「戰力防護、聯合制海、聯合國土防衛」新版防衛作戰構想，似乎代表國軍戰力整建的重點，又朝強調「基本戰力」的方向轉變。
但國軍在106年至111年短短五年內，二度大幅調整戰力整建方向，在國軍重大軍事投資從建案到執行完畢往往費時好幾年的情況下，此種作法等於在短時間內同時追求「不對稱戰力」和「基本戰力」的大幅成長，直接導致「軍事投資」預算膨脹，甚至超過國家年度稅收所能支撐的範圍。
軍事投資預算大幅上漲 維護大哉問
以國防部111年的武器採購與研發預算為例，在年度預算已編949億「軍事投資」預算，加上「新式戰機採購特別預算」編列401億，合計已達1350億的情況下；國防部還打算再分5年編列高達2400億的特別預算，以採購國造飛彈與飛彈巡邏艦。
▲國防部還打算再分5年編列高達2400億的特別預算，以採購國造飛彈與飛彈巡邏艦。（圖／記者李毓康攝）
換言之，在111年至115年這段期間，我國每年用於武器採購與研發的預算總額可能都超過1800億；而其中的40％至50％、約700至900億，國家已無法透過正常的稅收來編列年度預算支應，必須透過舉債的方式編列特別預算。這不僅影響國家財政的健全，也讓人擔心這些武器裝備後續服役期間，龐大的維護與中壽期性能提升預算將如何籌措？
現代武器系統由於日趨精密，使服役期間的維護與性能提升成本大幅增加，甚至超過最初的採購成本甚多。例如國軍位在新竹樂山的偵蒐雷達，購置與興建成本約400多億，但光是107年至112年的後續維持預算，就將近120億。
重新調整國軍地面部隊組織結構
在陸軍司令部111年預算中，不僅首度載明陸軍將推動「兵力成長」政策，也預備在111年內，完成「陸軍後續兵力結構規劃」及「陸軍各級部隊兵力組織調整」等配套措施的計畫作為，並於公開預算中編列441萬5千元的「計劃管理作業」預算。這些措施，加上國防部已宣布要推動、但相關內容引發不少質疑的「軍團改戰區」，代表國軍地面部隊組織結構可能會在未來數年內，進行相當幅度的調整。
雖然陸軍司令部未在預算書中詳細說明相關內容，但未來數年已知空軍將增編1個聯隊以接收66架F-16C/D Block70戰鬥機；海軍也將擴編岸基飛彈部隊來接收100套岸置魚叉飛彈系統，還將擴編潛艦部隊以接收國造潛艦；通資電軍指揮部也可能擴編；而在軍團改作戰區後，聯合作戰指參人員的需求也將增加；在各方都要增加人力的情況下，不知陸軍「兵力成長」的人力從何而來？是否代表國軍現行維持已久的21萬5000人總員額，未來將進行擴充？
▲作者提出，未來國軍會出現人員缺口，預算也會暴增。（圖／軍聞社）
111年國軍「人員維持」預算約1708億元，占整體國防預算的比例高達45.8％。在陸海空三軍及通資電軍指揮部未來志願役兵力都將增加的情況下，國軍日後的「人員維持」預算恐怕也將暴增。
換言之，在經過未來幾年的整軍經武後，國防部所需的「人員維持」、「作業維持」和「軍事投資」預算都會大幅度成長。在共軍武力威脅快速提升的情況下，筆者絕對樂見國軍戰力的成長；但問題是，國家的財政是否有能力恆常性的支應高額的國防預算，其實值得嚴肅面對。
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