● 林文舟／國立中正大學財經法律學系兼任教授、前最高行政法院法官
司法行政集權與審判獨立
一、 早期法院組織法規定司法院院長僅督同最高法院院長監督最高法院，而行政院轄下的司法行政部部長則監督最高法院所設檢察署及高等法院以下各級法院及分院，並掌控全國事實審法院法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績，加上裁判書於宣判前送請院長、庭長審閱制度，致使司法審判的獨立性，備受質疑。
迨民國69年7月1日，法院組織法修正，審檢分隸正式上路，由司法院院長監督各級法院及分院（含法官），並掌控全國法官的任免、升遷、轉調、獎懲及考績（法官法於101年7月6日施行後，改為職務評定）。
到80年3月25日始將裁判書原本「事前」審閱制，更改為「事後」審閱制，嗣於84年12月13日再改為「依合議制審判及實任、試署法官依獨任制審判製作之裁判書原本，無須送閱」，只須由書記官於發送裁判書類正本後，陳送庭長、院長研閱，但候補法官獨任審判的案件，仍應於裁判宣示後法定交付原本期間內，送達庭長、院長審閱，迨92年9月18日廢止裁判書類正本事後研閱制，只保留司法院對於第一審或第二審確定裁判書類的審查評定成績，作為考核獎懲之參考，最終於94年10月18日廢止該裁判書審閱制度所依據的「法院辦案書類及文卷審查實施要點」，至於候補法官辦案書類審閱事項，則另訂定「候補法官辦案書類審閱要點」，實施至今，維持原事後送閱制。
惟如前所述，從今年1月4日起憲法訴訟法施行，司法院大法官組成的憲法法庭儼然成為第四審法院，可以直接廢棄原確定裁判，發回管轄法院，甚至在聲請案件繫屬中，得依聲請或依職權，就案件相關之爭議、法規範之適用或原因案件裁判之執行等事項，為暫時處分之裁定，直接定相關爭議之暫時狀態、停止法規範之適用或確定裁判之執行 [9]，司法院院長則為憲法法庭的審判長，卻不受任期保障，隨時可以被免職，雖不得連任，卻又可以再任（現任院長創立之先例），完全存乎總統一人之好惡 。
細思之，令人不寒而慄，整個國家的法官人事、職務監督、憲法審查、法規解釋及案件裁判權最終控制在一、二人之手中，乃全世界民主法治國家所無之權力集中架構，甚至超越極權國家的規模，不免令人擔心司法高層會不會藉其權威干涉審判，下位者是不是攀附權貴而揣摩上意？誰能相信這座審判獨立的金字塔挺得住這頂司法行政集權的大帽子[10]？也難怪最近司法院以提升裁判品質為由， 要求各級法院院長每月抽閱所屬每位法官一篇裁判書，提出是否改進等意見，即引發基層法官強烈的反彈，外界更質疑其擴張司法行政權，有侵犯審判獨立之虞 [11]。
二、 以同為大陸法系的國家德國為例，雖然其法官任用資格的取得，與我國類似，均以通過國家考試及訓練為主要來源， 惟其五個聯邦法院（最高法院、勞工法院、行政法院、社會法院及財稅法院）法官的派任，則各由主管法院所掌事務的聯邦部長與法官選舉委員會共同選任，其所為提名具有法律上的拘束力，然須先徵詢法官評議會之意見，總統之任命僅係形式而已。
其中法官選舉委員會係由主管各法院所掌事務的各邦部長，及與其人數相同，而由聯邦眾議院選出的委員組成；法官評議會則由法院院長以及數位選出的法官代表所組成 [12]。其目的即係要避免選拔上級審法官的權力過於集中，且其選任能反映民意，讓向來其判決具有保障人權意識的法官有晉升的機會，以帶動法律實務見解往有利於人民之方向發展 [13]。
▲司法院長許宗力。（圖／記者湯興漢攝）
反觀我國法官法第4條雖規定司法院設人事審議委員會，依法審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、專業法官資格之認定或授與、高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任及其他法定審議事項，但其成員27人，其中以司法院院長為當然委員並任主席、司法院院長指定11人、法官代表12人（由各級法院法官互選），已達24人，其餘3人為學者專家（由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人三人，送司法院院長遴聘），僅稍能代表民間的聲音，惟其僅對法官之初任、再任、轉任、解職、免職、獎懲、候補、試署法官予以試署、實授之審查及高等法院以下各級法院院長、庭長任期之延任事項，有表決權；對其餘事項(主要係升遷調動)僅得列席表示意見，無表決權。
可謂人微言輕，對於拔擢具有保障人權意識的法官，以帶動實務法律見解往有利於人民之方向發展， 起不了什麼作用。實有必要擴大學者專家對於法官人事之參與權，參考德國的作法，減少司法院人事審議委員會中司法行政官僚成員，增加能反映民意的學者專家代表名額，並對法官的升遷調動有表決權。
三、 衡諸世界各國，以司法院統管全國各級法院法官的任免、升遷、轉調及職務評定等事項，乃我國獨有的司法行政制度 [14]。以前述德國為例，無論聯邦法院或各邦法院院長，均僅能於不侵害獨立審判之限度內，對法官作職務監督（德國法官法第26條），並無升遷調動的人事決定權，其原因即在避免職務監督權人以人事決定權干涉審判，或被監督者為爭取升遷調動機會而揣摩上意。
反觀我國司法院院長除掌管全國各級法院法官的升遷調動，並與各級法院院長分享對法官的職務監督權外，對於攸關法官薪俸等級的職務評定（相當於一般公務員之考績）更有最終決定權。
此觀諸法官職務評定辦法第8條雖規定「各級法院為辦理法官職務評定之初評，設職務評定委員會（以下簡稱職評會）；職評會置委員三人至九人，由受評人代表組成（受評人人數在十人以下者，置委員三人；逾十人者，每滿十人增加一人；零數未滿十人者，以十人計）。前項委員，三分之二由全體受評人以無記名秘密投票方式推選產生，餘由院長指定」，但依同辦法第15條、第16 條、第18條規定，經初評程序後，尚須由評定機關首長（法官現辦事務所在之法院院長）就初評結果辦理評定，各評定機關首長再將評定結果列冊報送司法院，經其所設職務評定評議委員會（以下簡稱評議會）評議通過後，報請司法院院長核定；各級法院院長對於該院職評會之決議如有意見時，得加註意見送交職評會復議。
對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之；司法院院長對於評議會之評議結果有意見時，亦同；評定機關有違反本辦法、評定結果顯不適當或有重行審酌必要者，司法院得退還原評定機關於文到十五日內，另為適法之處理、重行辦理職務評定，或由司法院逕予變更職務評定結果。
即可明瞭。如此人事集權制度設計，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流 [15]，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要 [16]。
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[9]111年3月18日111年憲暫裁字第1號裁定，就聲請人與義大利籍之男子所生幼年女兒的改定親權事件所衍生的交付子女暫時處分（經最高法院111年度台簡抗字第13號駁回再抗告確定），未給予相對人任何陳述意見的機會，亦未作任何調查，即依據聲請人片面的書面理由，命令該暫時交付子女之處分，應於裁判憲法審查案件裁判宣告前停止執行。無異以另一個暫時處分去逆轉已確定暫時處分的效果。
[10] 司法實務見解所以防弊重於興利，維護行政安定甚於保障人民權益，實與法官長期受一條鞭的官僚體系制約，而揣摩上意有關。加上現今媒體發達，輿論喧嘩，如果在位者憂讒畏譏、急功好名，以致上行下效，網軍未審先判的風向成為影響審判的來源，則審判獨立的金字塔必然 被司法行政集權與媒體第四權所壓垮。
[11] 參見吳威志，抽閱裁判書 是想干預審判嗎，中時新聞網，2022年2月18日，
https://www.chinatimes.com/newspapers/20220218000551-260109?chdtv，2022年3月28日瀏覽。
[12] 參見德國薩爾邦 Saarland 憲法法院法官卡爾‧蓋克(Wilhelm Karl Geck)博士，於70年3月來我國講學之演講詞「德意志聯邦共和國法官之地位」，收錄於司法院編「德意志聯邦共和國法院 組織法、法官法」，71年11月出版。
[13] 德國財稅法院判決人民勝訴率歷年平均達40％。參見黃士洲，建立專業財稅審判機制—司改有感關鍵，稅務旬刊，105年12月10日。
[14] 林文舟，我國法官角色與地位之檢討－以審判獨立為中心，臺灣基隆地方法院81年研究發展報告（收錄於司法研究年報第 13輯下，司法院，82 年出版），頁 63～86。
[15] 黃一鑫，法官人事制度之比較研究，臺灣高等法院 78年度研究發展報告，78年7月，頁44、45。
[16] 1994年3月26日有基層法官群體擬於國民大會修憲期間，發動請願，希於憲法上明定法官自治及司法預算獨立，經全國 572 位法官連署，請求於憲法中明定：1. 行政院對於司法院所提之年度司法預算，不得刪減，應照轉立法院，但得加註意見。2.司法行政應由法官自治。3.司法院院長、副院長應由大法官互選之，任期三年，得連選連任。同時透過國民大會代表提案，上述修憲案，均達提案法定人數，預算獨立案且經國民大會完成一讀，雖然二讀會遭執政黨政策性封殺，但司法改革已成為全國性訴求。參見林明忠，法官獨立是怎麼鍊成的？—從那段需要秘密錄音的年代談起，2019年11月4日，https://storystudio.tw/article/gushi/sung-yueh- chih-tu/，2022 年 3 月 29 日瀏覽。按司法預算獨立案係於 1997年7月21日始成功寫入憲法增修條文。
我們想讓你知道…人事集權制度設計，不但違反司法行政由法官自治的世界溯流，且有侵害審判獨立之虞，實有加以變革之必要。