▲內政部日前發現有5名現任里長擁有雙重國籍。（圖／記者賴文萱攝）
● 姚孟昌／輔仁大學法律學院助理教授
內政部繼去年12月將未於當選就職後一年內放棄中華人民共和國國籍的南投縣議員史雪燕職後，日前又發現有5名現任里長擁有中華人民共和國國籍。1月9日民政司司長鄭英弘指出，5名里長中有4名就職已滿1年，另外1名因補選就職還未滿1年，已函請主管的區公所依照《國籍法》第20條規定，若對方未於就職1年內提出放棄中華民國以外的國籍證明，就應依法解職。
另外有桃園市議員詹江村日前在直播宣稱自己也有「中國」的身分證，不過強調自己的「中國」是「中華民國」，並批評有個機關對自己進行政治追殺。移民署署長鐘景琨說，移民署是依據法令進行調查，只要詹議員能清楚說明，移民署就會依據事證進行處理。
新聞一出即遭國民黨立委羅智強強烈質疑，批評賴清德總統藉此要進行「法理台獨」。羅委員認為放棄他國國籍的前提是他國必須是一個國家。在兩岸條例架構下兩岸之間既然互不承認主權，就沒有放棄國籍問題。內政部若用《國籍法》來規範兩岸人民關係，是在具體落實「國與國關係」。內政部回應此舉為依法行政，無關兩國論。
內政部為《國籍法》與《公職人員選舉罷免法》之主管機關，以「依法行政」為由回應並無不妥。
然而，若要平息反對意見，內政府還須根據國籍在憲法與國際法上的規範意義詳加闡明。且因事涉民選公職人員的職務地位，尤須根據其與選民的代表原理與忠誠義務來論證《國籍法》不允許民選公職人員擁有雙重國籍的合法性與正當性。
在《中華民國憲法》與國際法上的《國籍》
《中華民國憲法》第3條明訂「具有中華民國國籍者為中華民國國民。」該條緊接於第2條「中華民國之主權屬於國民全體。」與第1條之「國體」之後，與第4條之「領土」同為憲法「總綱」中最重要的條文。
此四條文對外宣示中華民國的「國家構成」（Statehood）以及「國際法人格地位」（International Personality），對內則界定憲政秩序的規範空間、對象、主體與目的。
從而成為憲法第二章「人民基本權利與義務」乃至於之後「政府」、「基本國策」與「憲法修改程序」諸章節的基礎。1991年後雖有多次「憲法增修條文」之制定，卻從未悖離此基礎規定。
「主權」結合「國民」與「領域」即形成憲法意義的「國家」。主權國家對內行使獨占與排他性的統治，對外獨立自主不受他國干涉。政府在其領域內行使「領域高權」（territorial sovereignty），排除其他國家在其領域內行使統治權能；對人民行使「對人高權」（personal sovereignty），亦即國家對於本國人民不問其在本國境內或境外，均有統治之權。國家與國民的關係取決於「國籍」。
「國籍」為個人與國家間具有延續性之法律關係，擁有國籍者視為該國家之國民，享有受該國保護之完全權利並承擔相伴而來的義務。國際法允許各國得自行規定取得或喪失國籍之條件，惟他國會依個人與其國籍所屬國間關聯之緊密與否，來判斷其國籍是否有效。慣常的居住地、既存利益、家庭關係、對於公共生活的參與、生活與情感之真正聯繫等社會事實、相互權利與義務為基礎之法律聯結、對特定國族價值如倫理關係之嚮往與遵從等，皆為判斷個人國籍正當歸屬的根據。
若經由歸化取得國籍者，該人須與歸化國有較他國更為密切之關聯。此原則可見諸1930年《海牙國籍法公約》第5條規定：「具有一個以上國籍的人，在第三國境內，應被視為只有一個國籍。第三國在不妨礙適用該國關於個人身分事件的法律以及任何有效條約的情況下，就該人所有的各國籍中，應只承認該人經常及主要居所所在國家的國籍，或者只承認在各種情況下似與該人實際上關係最密切的國家國籍。」以及1951年聯合國國際法院之「列支敦斯登控告瓜地馬拉案」（諾特博姆案）判決。
國際法保障每個人擁有某個國家國籍的權利，諸如1948年《世界人權宣言》第15條、1966年《公政公約》第24條第3項與1989年《兒童權利公約》第7條第1項。針對雙重國籍、多重國籍、無國籍與已婚婦女國籍諸爭議，又有1954年《關於無國籍者地位公約》、1958年《已婚婦女國籍公約》與1961年《減少無國籍狀態公約》。
須強調的是1930年《海牙國籍法公約》序言指出「無論何人應有國籍且應僅有一個國籍」（every person should have a nationality and should have one nationality only），此為「單一國籍原則」。例如中華人民共和國《國籍法》第3條明定：「中華人民共和國不承認中國公民擁有雙重國籍」；第8條「申請加入中國國籍獲得批准的，即取得中國國籍；被批准加入中國國籍者，不得再保留外國國籍」；第9條規定「定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍」；根據第16條規定，加入、退出和恢復中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審查批准。惟第12條規定「國家工作人員和現役軍人，不得退出中國國籍。」此即謂凡是中華人民共和國之公職人員均不可擁有有他國國籍。上述國籍法規定亦適用於港澳地區。法律不承認港澳居民擁有雙重國籍，僅允許持有其他國家護照。
中華民國《國籍法》並未明文許可「雙重國籍」。惟出生於採取「屬地主義」國家之我國人民子女在取得外國國籍時，尚可依第2條規定取得我國國籍。又依據第9條第1項與第2項，除非有特殊功勳者、高級專業人才或有不可歸責於己之事由，否則外國人歸化時須放棄原有國籍。（第9條第4項） 同法第11條到第16條有放棄與回復國籍之規定。第20條則明文禁止公職人員擁有外國國籍的原則規定。
外國人歸化取得國籍程序則依照法令有不同規定。例如外籍配偶來台灣，先要取得國籍，才能取得戶籍，時間通常超過6年。中國籍配偶依照依親居留及長期居留的時間規定，6年就可以取得戶籍及身分證。除了國籍，我國將國人區分為有戶籍國民與無戶籍國民二類。依據《戶籍法》第1條，只有具有我國國籍的人才可在臺灣登記戶籍，有戶籍國民方可享受各項社會福利，以及領取有身分證字號的中華民國護照。
此次爭議的關鍵 在於忠誠義務與代表關係
此次爭議涉及《國籍法》第20條規定「中華民國國民取得外國國籍者，不得擔任中華民國公職；其已擔任者，由各該機關解除其公職。但公職不包括公立各級學校未兼任行政主管之教師、講座、研究人員、專業技術人員。」
該規定係以任公職之中華民國國民為規範對象。一來規範事項純屬內政事務，無涉兩岸關係。二來其規定對於全體國人一體適用，並非針對特定群體予以偏待。
是以當國民黨立委批評陸委會或內政部用《國籍法》第20條規定將擁有中華人民共和國國籍的里長或民代解職是限制人民參政權，恐怕是完全忘卻民選議員或公職人員對於人民所須承擔的代表責任與忠誠義務。
人民以普通、直接、自由、平等、秘密方式選出代議士與民選首長，當選人代表選民行使治權時必須遵守人民意志、符合人民權益、且須對於人民負責，此為民主代議的真諦。
民選代表與人民之間的代表關係反映在各級民意代表由選區選出亦須由原選區罷免。代議士與人民有「同一性」才有其「代表性」，此亦為「國民主權原理」之要求。要求民選公職人員不得擁有他國國籍的根本理由即在於此。
再者，民選公職人員對於選民乃至於國家須遵守忠誠義務。若兼有外國國籍時，即可能發生效忠對象之困擾。尤其當兩國發生衝突時，不僅身處尷尬，更有危害國家安全之重大疑慮。誠如《司法院大法官釋字第768號理由書》揭示「按憲法第18條規定人民有服公職之權利，其所稱公職，涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之。其代表國家履行公共任務，與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係，因此國家就兼具外國國籍者是否適於擔任公務人員，應有較大裁量空間。」大法官因此認定《國籍法》第20條第1項係為維護國家主權，避免具外國國籍者影響我國政策，屬合理之考量。
又如《宣誓條例》第6條第1款規定民選代表就職前宣誓誓詞為「余誓以至誠，恪遵憲法，效忠國家，代表人民依法行使職權，不徇私舞弊，不營求私利，不受授賄賂，不干涉司法。如違誓言，願受最嚴厲之制裁，謹誓。」
誓詞所稱之國家為人民所組成的國家，所代表的人民為國家主權擁有者，憲法則為中華民國自由民主憲政秩序。要求效忠的前提在於對象必須單一，正如聖經「一個僕人不能服事兩個主人。」（馬太福音6:24）。公職人員對國家效忠既然是義務，自然不能容許有雙重國籍。里長雖無須按照《宣誓條例》要求在就任前宣誓，亦須依照《公務員服務法》第1條「公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律、命令所定執行其職務。」之精神，服務里民、效忠國家。
▼民選公職人員對於選民乃至於國家須遵守忠誠義務。若兼有外國國籍時，即可能發生效忠對象之困擾。（圖／路透）
為讀者釋疑
1、若查出這五位里長真的有中華人民共和國國籍？
內政部早在民國98年3月30日已函請各級民意機關及縣（市）政府於代議士就職前，告知若兼具外國國籍者，應於就職前辦理放棄外國國籍，並於就職之日起1年內完成喪失他國國籍程序及並提出佐證資料。民國112年又再度函示。
問題是這五位擁有雙重國籍的里長如何成為漏網之魚？究竟是因為地方政府疏忽未加以提醒告知，或是里長們有意違背法令？若里長們是在就職後才取得他國國籍，其所屬機關也有主動查明之責。無論如何，內政部須為落實《國籍法》第20條規定補強相關法制。又對於違反者除依據《公務員任用法》第28條予以免職並追還支付之俸給及其他給付外，更應增訂罰則、以儆效尤。
這五位里長也將面臨戶政單位根據《戶籍法》第48-1條第6款逕為廢止原告戶籍登記之處分。根據《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第9-1條「在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記；但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除。」五位里長將喪失參政權與享有健保、長照與社福等權利等。
且因戶籍遭註銷，依據《入出國及移民法》，其在台居留權應向移民署申請許可；若有第7條與第18條情形者，移民署將不予許可或禁止入國。
里長們固然可根據第9條申請依親居留，惟居留之其有效期間自入國之翌日起算，最長不得逾三年；若原申請居留原因仍繼續存在者，得向移民署申請延期，最長不得逾三年。根據第10條在臺灣地區居留滿一年且居住三百三十五日以上，或連續居留滿二年且每年居住二百七十日以上，或連續居留滿五年且每年居住一百八十三日以上仍具備原居留條件，得申請定居；經許可定居者，應於三十日內向預定申報戶籍地之戶政事務所辦理戶籍登記，屆期未辦理者，移民署得廢止其定居許可。
縱使如此，政府仍不可主動註銷這五位里長的國籍，除非里長主動依據《國籍法》第11條主動提出喪失國籍申請並且取得內政部許可。
2、「《國籍法》第20條是針對原先擁有中華人民共和國國籍之國人？」 不！這是錯誤認知。
首先，《國籍法》第20條適用於原始國籍為中華民國者以及因歸化取得中華民國國籍的任何國民，無涉於擁有雙重國籍中的他國是否與我國關係友好，是以無基於兩岸關係之特殊而必須例外考慮的餘地。
那麼為何內政部不乾脆特許未完成放棄中華人民共和國國籍者免受第20條約束？蓋我國乃是法治國家，內政部必須依法行政。除非是力有未逮，否則內政部只要查到就必須依法處置。有人說，因為中華人民共和國不承認中華民國，致令無法取得喪失國籍的證明。很遺憾地說，這是中華人民共和國《國籍法》的問題。怎會轉而對賴政府惡言批評？
《國籍法》第20條在李登輝政府期間制定，當時立法院多數為國民黨。該規定施行迄今長達四分之一世紀，歷經多次政黨輪替依然屹立不搖。司法院釋字第768號也確認《國籍法》第20條第1項及相關之《醫事人員人事條例》並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨，亦未違背憲法第23條之比例原則與憲法第7條保障之平等權利。
3、「所有大陸地區人民就是中華民國國民？」 不！這是錯誤認知。
日前國民黨立法委員翁曉玲曾於記者會上表示，依照《憲法增修條文》或是《兩岸人民關係條例》，甚至《國籍法》規定都一一指明「所有大陸地區人民就是中華民國的國民，這是無庸置疑的」。對此，筆者必須明確指出翁委員的說法有誤。
《憲法增修條文》前言「為因應國家統一前之需要，依照憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定，增修本憲法條文如：……。」第十一條亦明定「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」揭明其規範之事實基礎為中華民國與中華人民共和國互不隸屬，以及自由民主憲政秩序僅適用於台澎金馬的兩千三百萬中華民國國民。立法院制定之《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》即為增修條文所稱之規範國家統一前，臺灣地區與大陸地區間人民權利義務及其他事務所制定之特別立法。
《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》並未規定國籍取得或國民身分的認定。行政機關應適用其他有關法律諸如《國籍法》，而非逕以函釋替代。翁委員的認知恐怕是基於民國18年公布之《國籍法》第1條「左列各人屬中華民國國籍：一、生時父為中國人者。二、生於父死後，其父死時為中國人者。三、父無可考或無國籍，其母為中國人者。四、生於中國地，父母均無可考或均無國籍者」。惟該規定已為民國89年修定之《國籍法》所取代。
第2條「有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍，一、出生時父或母為中華民國國民。二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。」因此中國人早已不等同中華民國國民。又《入出國及移民法》第3條第1款進一步規定「中華民國國民是指具有中華民國國籍，並在台灣地區設有戶籍或無戶籍者。」
據此，中華民國國民即便居住在中華人民共和國境內，除非其申請放棄中華民國國籍並經中華民國內政部許可，他還是中華民國國民。然而，中華人民共和國國民除非取得中華民國國籍，否則不可能成為中華民國國民。
除非翁委員拒絕承認我國《國籍法》以及中華民國主權，否則萬萬不應認定「所有大陸地區人民就是中華民國國民？」。縱使翁委員堅持己見，但請翁委員參考中華人民共和國《國籍法》第4條「父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。」；同法第3條不承認中國公民具有雙重國籍。
中華民國《國籍法》或中華人民共和國《國籍法》均無法認可翁委員的主張。住在中華人民共和國境內的人，絕大多數是中華人民共和國的國民。
4、是否會造成的「法理台獨」？
國民黨立委羅智強痛批「內政部以《國籍法》解職五名里長，是賴清德總統走向法理台獨非常關鍵一步。」筆者並不理解羅委員口中之「法理台獨」的定義與內涵，因此難以評論。
惟國籍係國民對國家的歸屬關係，是個人與國家間權利義務的根源。各國《國籍法》對國民之認定多遵守「有效統治原則」，相關規定除非違反國際法或侵犯他國主權，理應得到他國尊重。
基於尊重兩岸各自主權獨立之事實，我國政府應尊重中華人民共和國之《國籍法》，亦當捍衛我國《國籍法》之相關規定。或有論者質疑《國籍法》第20條之妥當性，惟大法官已在釋字第768號確認其合憲性。
然而，主張「中華民國為一獨立於中華人民共和國之外的主權國家」有錯？根據中華民國憲法，中華民國主權屬於國民全體；有中華民國國籍者，為中華民國國民。中華民國與中華人民共和國互不隸屬，才是事實。賢明如立法委員者對於我國憲政秩序的理解，自然不會昧於事實。
五、《國籍法》第20條乃是防衛國家安全的重要武器
《國籍法》第20條乃是防衛國家安全、堅守自由民主憲政秩序的重要武器。正值中國侵台行動頻頻之際，禁止民選公職人員擁有雙重國籍不僅涉及對國家忠誠之考量，尚有確立社會、文化與憲政秩序認同的作用。參政權既然是人民參與所屬國家政治之權利，依其本質與目的僅容許本國公民享有，故選舉罷免等權利不及於外國人為各國通例。內政部依法行政，理所當然。
惟如此簡單道理為何引發國民黨立法委員一再地質疑抨擊？恐怕是這部未能符合台灣憲政發展現狀的《中華民國憲法》令有心人有紊亂國人認知的機會。
筆者認為釜底抽薪、正本清源之道，應由全體台灣人民凝聚共識、共同行使主權。透過憲法創制與複決權利，重新設定憲政秩序以終結擺盪於兩岸分治事實與統一中國虛幻之間的迷思。如此才是長遠之計。
▼透過憲法創制與複決權利，重新設定憲政秩序以終結擺盪於兩岸分治事實與統一中國虛幻之間的迷思，如此才是長遠之計。（圖／記者屠惠剛攝）
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我們想讓你知道…筆者認為釜底抽薪之道，應由全體台灣人民凝聚共識、共同行使主權。透過憲法創制與複決權利，重新設定憲政秩序以終結擺盪於兩岸分治事實與統一中國虛幻之間的迷思。