▲ 美國2022財政年度自由航行行動報告。（圖／U.S. DoD）
● 張競／中華戰略學會資深研究員
美國國防部今年4月21日公佈2022年財政年度「自由航行行動」（Freefom of Navigation Operations）年度報告，資料時間自2021年10月1日至2022年9月30日止（點我看報告全文）。現就其中內容分別分析評論如下：
美自由航行行動未涉及台海
首先，由該報告內容再度證明：「針對兩岸來說，所有美國『自由航行行動』（FONOP：Freedom of Navigation Operations）所涉及海域，都未曾包括『台灣海峽』」；所以每次當美國海軍或是海岸防衛隊艦艇通過台灣海峽，好事之徒與不甚了解全貌的媒體經常會胡亂聲稱美國是來實施「自由航行行動」，現在依據美國年度報告，從頭到尾沒有出現過台灣海峽字樣，總不該還能閉上眼睛硬扯下去，或是張著眼睛說瞎話吧？
▲ 所有美國「自由航行行動」所涉及海域，都未曾包括「台灣海峽」。（圖／視覺中國CFP）
僅南海海域被鎖定
其次，就我方在此分報告中，唯一被美國鎖定挑戰之海洋權益法理項目，原則上是在南海海域，美國以＂Prior notification required for foreign military or government vessels to enter the territorial sea. [Law on the Territorial Sea and Contiguous Zone. Jan. 21, 1998]＂論述表達異議，並且多次採取實質航行行動表達立場。
換言之，美國政府係針對我國在中華民國87年1月21日總統（87）華總（一）義字第 8700010340 號令，所公布《中華民國領海及鄰接區法》第7條部分內文：「…外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。……」有所異議，因此在南海海域刻意航行通過島礁周邊領海表達異議。
就此點來說，顯然美國亦在表達其理解我國亦為南海相關島礁領土聲索國，因此其在該海域實施「自由航行行動」時，不論島礁目前是由何方實際佔領，其亦尊重我方主張相關島礁主權所持立場。
不過，中華民國與美國對於軍艦與政府船舶通過領海之程序各有立場，華盛頓多次施壓，我國對此相當堅持，絕對不曾有所退讓，雙方各持己見，各自表態，並無任何妥協空間。
▲ 美國理解我國為南海相關島礁領土聲索國，因此其在該海域實施「自由航行行動」時，尊重我方主張立場。（圖／BBC）
美不清楚所挑戰對象已變化
再者，就針對中國大陸部分來說，第一項針對中國大陸劃設領海直線基線有所異議，其實已經首度出現在2021年年度報告之中。但是第二項以＂Jurisdiction over airspace above the exclusive economic zone. [Order No. 75, Surveying and Mapping Law, Aug. 29, 2002]＂文字所表述，雖然係將2020年年度報告中，將該項依據2002年8月29日中華人民共和國主席令第七十五號所公佈之《中華人民共和國測繪法》日期誤為當年12月，在本次年度報告修正回來，但還是犯下高度牛頭不對馬嘴，嚴重脫離現實之荒唐錯誤。
依據美國本次所公佈之2002年「自由航行行動」年度報告版本，顯然美國政府是在對2002年8月29日江澤民以中華人民共和國主席令第75號：「《中華人民共和國測繪法》已由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議於2002年8月29日修訂通過，現將修訂後的《中華人民共和國測繪法》公布，自2002年12月1日起施行。」其中條文內容有所異議。
但該法早就經過大幅度修訂，習近平並在2017年4月27日以中華人民共和國主席令第67號：「《中華人民共和國測繪法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議於2017年4月27日修訂通過，現將修訂後的《中華人民共和國測繪法》公布，自2017年7月1日起施行。」
由此可以證明：美國根本就不清楚所挑戰對象早就變化，而筆者早在2019年就已經公開指出此項錯誤，亦親自向美國相關駐外單位人員，點出過此項難堪烏龍說法，但顯然美國官僚體制是侯門深似海，這個訊息亦不知消失到何方。假若華盛頓要與北京開打法理戰，這種態度真是會輸到脫褲子！
▲ 美國顯然不清楚所挑戰對象早就變化，足見美國官僚體制侯門深似海。（圖／路透社）
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自由航行行動報告再添笑話
此外就第三項＂Restrictions on foreign aircraft flying through an Air Defense Identification Zone without intent to enter national airspace. [Ministry of National Defense Announcement, Nov. 23, 2013.]＂雖然美國政府對此一再提出異議，其實就法理判斷來說，亦是存在問題。
針對這項異議，筆者數年前就已經指出，其實有兩點必須澄清，劃設東海防空識別區並非由中國大陸國防部所公告，是由中國大陸政府透過新華社發布劃定設立該識別區域之聲明加以公告；而中國大陸國防部僅針對東海防空識別區航空器識別規則進行公告。
但在前述兩項公告中，確實沒有任何具體文字，對於無意進入中國大陸空域之外籍航機飛航經過該防空識別區加以設限。有興趣讀者，確實可以自行深入查核對比文字。
就算在中國大陸國防部在識別規則中，曾經提到「對不配合識別或者拒不服從指令的航空器，中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施。」這都不能將此立場詮釋成前述之限制事項。所以這項指控，確實是充滿爭議；假若真是理解與認知有誤，恐怕又要再增添另外一個笑話。
▲ 中國大陸國防部在識別規則中，曾經提到「對不配合識別或者拒不服從指令的航空器，中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施。」（圖／CFP）
強權在法理戰線竟不堪一擊
至於第四項所提＂Requires prior permission for innocent passage of foreign military ships through the territorial sea. [Law on the Territorial Sea and Contiguous Zone, Feb. 25, 1992.]＂狀況與我所面對美方異議相當類似，而兩岸所持立場近似，只有「准許制」與「通報制」有所差異。
再來就要談到第五項＂Implied claim to territorial sea and airspace around features not so entitled (i.e., low-tide elevation). [Actions and statements implying such a claim.]＂這項立場首見於2017年「自由航行行動」年度報告，歷年來其論述文字迭經修改，到今年「自由航行行動」年度報告，這個立場已經是第四個版本，但就是拿不出具體證據，只能含含糊糊地捕風捉影提出指控。
美國政府每次都強調其所提主張都具有可信基礎，但若是以這種論述水準，恐怕不論是在那個法庭都會敗下陣來。強權大國全球到處表態示威，但在自由航行行動包裝下之艦砲外交，在法理戰線上居然是如此不堪一擊，真是讓人搖頭！
▲ 年度報告中，所列對象只有伊朗與阿曼兩國在荷姆斯海峽以及周邊阿曼灣與波斯灣，受到美國夥同盟友共同挑戰。（圖／路透）
美在南海挑釁共軍敏感神經？
此外就要提到該年度報告中，特別強調A pound sign (#) indicates joint challenge with international partners and allies. 請注意在該報告所列對象中，只有伊朗與阿曼兩國在荷姆斯海峽（Strait of Hormuz）以及周邊阿曼灣與波斯灣，受到美國夥同盟友共同挑戰。
所以每次媒體炒作美國獲得盟友相挺，針對北京海洋法理主張與立場，在南海或是台灣海峽去對北京表達強硬姿態，其實毫無此事。美國政府由五角大廈呈送美國國會之2022年「自由航行行動」年度報告，已經斬釘截鐵證明此項客觀事實！
UNCLOS查無freedom of the seas
最後提一下在美國政府新聞稿中，曾經提到＂freedom of the seas＂這個辭語，這個是荷蘭海洋法大師Hugo Grotius所撰寫鉅著《Mare Liberum》書名之英文譯名；在現代《聯合國海洋法公約》（UNCLOS：United Nations Convention on the Law of the Sea）沒有這個辭語，只有在該公約第87條與第125條中，存在freedom of the high seas，這兩者意義確實是有所不同，千萬可別讓美國政府打烏賊戰給騙了！
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我們想讓你知道…每次媒體炒作美國獲得盟友相挺，針對北京海洋法理主張與立場，在南海或是台灣海峽去對北京表達強硬姿態，其實毫無此事。