詹順貴／藍綠藉台積電圈地自肥　龍科三期都市規畫失能

我們想讓你知道…絕不該以招徠台積電設廠為名，在劃設園區時將都市計畫圖當成一張白紙，完全漠視原本居住在土地上民眾與環境生態。

▲ 台積電10月17日正式對外宣布放棄在龍潭科學園區第3期擴建案的設廠計畫。（圖／達志影像／美聯社）

● 詹順貴／律師

在被納入園區範圍、被迫面臨徵收的在地居民與聲援團體連番抗爭之下，10月17日台積電正式對外宣布放棄在龍潭科學園區第3期擴建案（下稱龍科三期）的設廠計畫，背後的邏輯其實很簡單，政府事前的規劃失當引起高度爭議，該檢討的是相關政府單位，被牽連成為抗議對象的台積電何需承擔迫遷罵名？不料消息一出，卻引發另一波藍綠政治人物交相指責的口水混戰，反而掩蓋失了長期以來各種園區、都市計畫規劃失能沉痾。

藍綠政治人物都藉拉攏台積電墊高自己

在台積電宣布放棄龍科三期後，除了條件上明顯不可能的雙北、花東、澎湖等縣市，從眾多縣市首長紛紛表態邀請台積電前往設廠，便可看出其他各縣市首長都巴不得它可以來所轄縣市設廠，以便帶動周邊房地、就業與民生消費的成長，間接可見藍綠政治人物從政治立場指責對方協調、挽留不力，完全昧於事實。

在台積電已經公開宣布放棄龍科三期的情形下，行政院副院長鄭文燦仍決定朝縮減徵收範圍持續推動，實在令人不解，是真有實際需求？還是面子問題？又或是園區周邊的土地開發利益已經綁定就位？恐怕需要對社會尤其當地居民解釋得更具體詳盡，才能釋疑。

從創辦人張忠謀傳承下來的企業文化，動見觀瞻的台積電絕不會橫行霸道，更何況由於它是蘋果等國際大廠的協力廠商，不僅必須遵守這些國際大廠的「供應商行為準則」，加上它本身也是國際大廠與台灣上市公司，仍須遵循許多國際規範。

▲ 台積電公開宣布放棄龍科三期，行政院副院長鄭文燦仍決定朝縮減徵收範圍持續推動，令人不解。（圖／記者黃國霖攝）

除了媒體多次報導台積電幾乎收購台灣絕大部分的再生能源，是出於遵循RE100（全球再生能源倡議）的承諾外，像由理念式倡議的CSR（企業社會責任），到近年來金管會積極要求、屬永續發展目標具體實踐的ESG（環境、社會、治理）永續報告，台積電也都不落人後，其中達成100％再生能源的目標年已公開宣布將提前至2040年；而在《天下雜誌》永續企業公民獎的ESG評比，台積電只要有參加，就篤定是前三名的績優企業。

試問擁有這般優良企業文化、世界各國競相提供優厚條件邀請前往設廠的台積電，如何肯在ESG的S（社會面）替政府的園區規劃失當背上污名？

如果台灣社會真心珍惜台積電，希望它的最先進技術與核心製程始終根留台灣，我們就必須斷開藍綠立場與政治口水，務實從根源檢討為什麼台灣許多園區開發（如較早的新竹「關西機械精密園區」，約10年前的彰化「中科二林園區」、「二林精密機械園區」，最近的桃園「龍科三期」）與都市計畫（如引發苗栗大埔事件的「竹科竹南基地周邊特定區計畫」、「桃園航空城特定區計畫」、台北「生態社子島」等）的規劃，於民主轉型後總是爭議不斷？

▲ 民主轉型後，台灣許多園區開發與都市計畫的規劃總是爭議不斷。（圖／資料照）。

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圈地自肥案例已有許多巨著討論

撇除威權統治時期不談，是因為此一時期被圈地迫遷的人民縱使有所不滿，大多也是敢怒不敢言，民主轉型後，人民開始勇於捍衛家園、維護權益，爭議才完整浮現，逐漸廣為社會大眾看見，學者也陸續投入研究。其中陳東升教授著《金權城市—地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》（巨流出版，2003）、王振寰教授著《誰統治台灣—轉型中的國家機器與權力結構》（巨流出版，1996），是經典之作（1969年珍˙雅各所著《偉大城市的誕生與死亡》，則是都市發展社會分析經典中的經典），上述「民主轉型後的台灣，為什麼園區開發與都市計畫總是爭議不斷？」，都可以在這兩本書中找到答案。

簡單地說，民主轉型後，國民黨為了維繫政權，開始籠絡地方派系並與之結合，而餵養派系、甚至自肥的飼料，最不花本錢的便是拿人民（尤其農民）的土地進行地目變更的炒作遊戲，透過快速累積土地資本利得，讓參與者皆大歡喜。

圈地尋租的套利模式

它的步驟是，於規畫之初，相關人士便已事先得知資訊先行進場卡位（如在都市計畫範圍內或在園區周邊囤購土地），並在都市計畫細部規劃上動手腳（如新闢主要幹道交會的土地規劃為特定用途與設定最小開發面積，以排除大部分企業或人的選配資格或競標能力），或在園區的選址（如中科二林園區是中央與地方首長透過政治力促成，再強塞給中科管理局；橋頭科學園區情形應該也類似）、範圍大小、形狀與聯外道路開闢位置、路線等，都是可以動手腳不當尋租之處。

▲ 中央與地方首長透過政治力促成中科二林園區，再強塞給中科管理局。圖為台中科學園區。（圖／資料照）

都市計畫的規劃淪為炒作土地資本利得工具，再加上二戰後西方國家已經廢棄、只剩台灣獨有的「區段徵收」制度，可讓縣市免費取得可以標售挹注財源的土地並增加未來稅收，更讓地方政府首長無視實際現況與需求，耽於新訂或擴大都市計畫、假借名目強推各種園區或周邊特定區計畫（都市計畫的一種），甚至已經出現難以收拾的荒謬局面，地方首長仍樂此不疲。

事實上，在內政部2013年10月版的全國區域計畫已明確指出：依據2011年內政部統計年報顯示，當時已實施的全國都市計畫區面積是47萬5,914公頃，可引進的總計畫人口已高達2,512萬人，而現況人口僅1,873萬人（當時約將近500萬人居住在非都市計畫範圍的鄉村區），既有都市計畫區尚可容納638萬人。此外，在上述都市計畫範圍內還有可供都市發展備用地的農業區9.9萬公頃，也還能容納約1,427萬人；低度使用（閒置）的住宅則高達11.11％。

人口已負成長　地方政府施政邏輯卻未變

當時的經建會也已明確指出台灣人口成長不僅趨緩，甚至估計到2026年達高峰，之後可能開始負成長。但從中央到地方，對於可供炒作土地資本利得的各種園區與都市計畫的開發，並沒有因此稍踩剎車。於是2017年5月的修正全國區域計畫，引用2015年內政部統計年報再度指出，全國都市計畫區面積增加到48萬2,940公頃，可引進的總計畫人口增為2,525萬人，都市計畫農業區也從9.9萬公頃增為10.875萬公頃，可備用容納人口數1,453萬人，總計近4,000萬人，而現況人口減為1,871萬人（鄉村區約500萬人），已可再容納654萬人。

上述各項數據都呈現繼續惡化，但由經建會改制的國家發展委員會則將推估台灣人口開始負成長的目標年提前到2024年，實際情況則是2020年台灣人口已經正式轉為負成長。此一情況，在2020年內政部統計年報的數據仍未見趨緩，無分黨派，地方政府噬地的施政邏輯也始終未曾改變。

▲ 新竹縣「台灣知識經濟旗艦園區」計畫自2004年以小面積產業專區獲行政院核定後，開始大面積灌水住宅區、商業區，失去合理性與正當性。（圖／記者許展溢攝）

這部分可從新竹縣早期圈地446公頃的「璞玉計畫」，後來縱使改名為「台灣知識經濟旗艦園區」，假產業園區之名（早期規劃的產業專區甚至不足80公頃），實際上大部分規劃住宅區、商業區供炒地之用窺見端倪。此園區計畫自2004年以小面積產業專區獲行政院核定後，開始大面積灌水住宅區、商業區，而失去合理性與正當性，以致於迄今歷經內政部都市計畫委員會專案小組與大會數十次審查始終難以通過，但在地方派系、「遊說能力」較大的土地投資客不斷「遊說」之下，不論縣長如何更替，都仍持續推動，而內政部明知不可行，也無魄力直接駁回，淪為被圈地的農民、居民、內政部與新竹縣政府相關權責人員多方煎熬的「永續審查」窘境。

類此情形，2005年還有一件同在新竹縣而且450多公頃土地大多數為優質農地的「變更竹東鎮（工研院附近地區）特定區計畫」，明明竹科早就多次聲明無此用地規劃與需求，新竹縣還是自封為「竹科三期」，在農民強烈抗爭下，也套牢許多投資客資金，一樣也只能「永續審查」。此外，「桃園航空城」、「生態社子島」的實際需求、規劃的合理性也都非常令人質疑。

▲ 柯文哲主推的「生態社子島」空有「生態」之名，卻是推土機式夷平抹除當地原有人文、生態紋理，並向炒作土地的投資客屈膝的規劃。（圖／記者袁茵攝）

何以如此，馬政府時期曾官至行政院政務委員的蕭家淇，於2010年台中市副市長任內（當時市長為胡志強）接受媒體專訪時，沾沾自喜說台中市是五都財政最佳，開源方式主要透過市地重劃與區段徵收等手段，將原本不用課稅的農地變成建地，除可以取得部分土地供標售外，還可大幅增加地價稅、土地增值稅與房屋稅等稅收的話，最為經典；而柯文哲主推、並向炒作土地的投資客屈膝，空有「生態」之名，奢言要引進3萬人口，卻是推土機式夷平抹除當地原有人文、生態紋理的「生態社子島」規劃與「有居民反對，我們一定輾過去」的發言，則是貪婪與暴虐的最佳詮釋。

台積電設廠選址有嚴格條件

筆者在2015年間曾先後受中科、南科管理局長之邀，分別參訪台積電20製程廠房與空污、水污防治處理設施，之後任職於環保署2年5個月期間，不僅主持並完成科技部所研提的「新設（含擴建）科學園區政策環評」（但似乎從未被遵循），在處理台積電10奈米、7奈米製程的中科擴建案與5奈米、3奈米製程的南科擴建等環差分析審查前，藉由「行政指導」與當時中科管理局長陳銘煌、南科管理局長林威呈及承辦官員務實檢討可能出現爭議之處與建議減輕對策，使其環評審查能在沒有或很少爭議下快速通過。同時藉由兩位局長的說明，對於台積電設廠選址略有知悉。

▲ 中科二林園區環評時，因發搶水爭議、光電製程污水影響下游大面積優良農田與沿海養殖漁業而引發爭議。圖為當時溪州農民到行政院門口抗議中科四期引水工程。（圖／資料照）

首先，當然是科學園區管理局所選廠址，必須在環境面向不會產生如空污（主要為揮發性有機污染物）、事業廢水排放影響農業灌溉、漁業養殖的重大爭議，因此，宜蘭、彰化二林園區幾乎不會納入考量。此一考量先後出自中科二林園區環評時，因發搶水爭議、光電製程污水影響下游大面積優良農田與沿海養殖漁業，徵收過程出現相思寮滅村爭議，以及大肚山軍方彈藥庫擴建案環評，先進半導體製程所使用化學物質難以特定，所排放揮發性有機污染物對下風處居民的健康風險評估無法說服居民、專家學者，因而歷經數年遲遲無法通過等因素，後者甚至被認為是時任署長沈世宏下台的背後原因。

其次，在社會面向，不僅要避免造成在地居民生活不安，更不願見到因徵收而引起激烈抗爭。此一因素從2021年竹科在寶山的擴建案（供台積電2奈米以下製程研發中心與設廠之用），曾一度引起被徵收的居民強烈抗爭，竹科囿於公務機關，無法提供較優渥且更有彈性的補償方案，台積電無奈只好私下「贊助」更多補助，以舒緩居民的不滿，已可見端倪。

▲ 竹科在寶山的擴建案，曾一度引起被徵收的居民強烈抗爭。（圖／記者陳凱力攝）

近幾年，ESG已成跨國企業不成文規範，如前述我國金管會也積極要求上市櫃公司必須揭露ESG永續報告書，台積電自會更加遵循實踐。之前台積電之所以沒有放棄竹科的寶山擴建案，筆者推測是基於該園區各項公共設施早已完備、交通方便，更重要的是台積電早已進駐，自身廠房、研發中心的群聚，管理方便，減少先進製程高端核心技術洩密風險，而龍科三期則完全沒有這些優點。

第三，考量供電供水穩定，高用電、高耗水的台積電一定會希望科學園區管理局所選廠址當地水源供應充足，供電饋線容量充足。

第四，純粹基於台積電員工心理與實際需求考量。因為每擴建一座新製程廠房，除新招募者外，台積電勢必也需調派大批嫻熟的工程師進駐，以利快速上軌道量產。如廠房地點群聚，員工無須重新適應周邊生活環境，也減少家庭搬遷之累（即使單身員工也會習慣於原本生活環境，不想往陌生環境頻繁異動），無論在管理或營運上才不會出現減分的負面影響。

因此，據筆者所知，台積電新製程設廠的首選一直是竹科竹東、寶山這片原有園區、中科台中園區與南科台南園區，其他園區恐怕都是不得已退而求其次的選擇，又或甚至是礙於政治人情才勉強同意前往評估設廠。所以奉勸各縣市首長，開口想要爭取台積電前往設廠前，建議至少先依上述幾因素盤點自己的條件能否符合。

▲ 台積電新製程設廠的首選一直是竹科竹東、寶山這片原有園區、中科台中園區、南科台南園區或其他園區恐怕都是不得已退而求其次的選擇。（圖／記者高兆麟攝）

假招徠台積電設廠之名規劃都市計畫　

而最重要的是，絕不該以招徠台積電設廠為名，在劃設園區時將都市計畫圖當成一張白紙，完全漠視原本居住在土地上民眾與環境生態，事前的妥善調查規劃，實際執行時才能順遂，這才是效率，否則，徒然引來環境爭議與居民強力抗爭，只會拖延時程甚至波及整個決策的正當性；其次，也不該趁機讓派系、樁腳、親友等事先外圍周邊卡位蒐購土地，以致讓科學園區管理局必須向金權勢力妥協而無法單純依廠商需求客觀選址與規劃。

總結來說，這次台積電決定放棄龍科三期，只是再次凸顯園區的規劃，事前沒有詳實調查人文、環境等土地紋理，過程也忽略了有效對話與溝通。這種情況是長期以來政府與社會過度盲目講求快速拍板定案的形式效率、金權結構不斷透過噬地尋租累積資本的沉痾，藍綠政治人物的口水戰不過是卸責與掩飾金權噬地的真相而已。

有媒體報導行政院副院長鄭文燦要求2週內盤點出北部其他適合半導體產業設廠的區位，但如果政府真心將台積電當成護國神山，請組成跨部會協調的專責小組依上述因素客觀審慎選址，事先調查避開爭議，後續進行才能平順快速。