▲ 少年事信處理法修法引發諸多爭議。（圖／資料照片）
● 李茂生／台大法研所教授退休、冤獄平反協會理事長
最近發生校園國三生割頸案，各界討論《少年事件處理法》的問題，而《少事法》才於今年六月修正三讀通過，但《少事法》在修法過程中，有諸多爭議，我2020年在臉書指出修法問題，現在再看，依然如此。以下是我當年的臉書文。
有關最近行政院的修法動向的事情，我總是覺得立法院與行政院真的是很顢頇。所以我在研究報告中，提出了以下的質疑。不過，對於台灣民眾而言，這或許是太難了一點。
少年偏差行為處遇三層次 學生輔導法─兒少權益法─少事法
法律中有規定偏差行為處遇的法規共有三個。其一為《學生輔導法》，其二為《兒童及少年福利與權益保障法》，最後則為《少年事件處理法》。
曝險行為少年 先送少年輔導委員會
民國103年時，政府訂定《學生輔導法》，於該法中除於各級主管機關設置學生輔導諮詢會外，另規定高等中學以下應設置學生輔導工作委員會（專科以上學校準用之），配置輔導教師，推展學生輔導工作。輔導對象中包含行為偏差或重大違規行為的學生，對這類學生學校應進行所謂的處遇性輔導（內容包含心理治療、社會工作、家庭輔導、職能治療、法律服務、精神醫療等專業服務）。不過，何謂「偏差行為」，法並無明文規定。且學生輔導法中並無隻字片語提到少年司法，甚至於將矯正學校排除於適用範圍。由此可知，《學生輔導法》並不認為該法中所稱「偏差行為」與司法上的「曝險行為」或犯罪行為有任何的關連性，而比較偏向於將之指涉為學習或生活態度上偏離常軌的行為。當然，如果這類的偏差少年，其行徑符合《少年事件處理法》中所謂的曝險行為時，在處遇成效不彰後，理應交與司法處理，不過如今《少年事件處理法》已經修訂，將來學校對於符合「曝險行為」條件的學生，無法直接請求少年司法予以處理，而僅能將之移送到「少年輔導委員會」，請之進行評估及處遇，而後才能與少年司法連結在一起。但是其間的連結機制並不明確。
至於適用範圍更加廣泛，並不限於有學籍學生的兒童及《少年福利與權益保障法》，則是有較為明確的偏差行為定義。但是縱然比較明確，這也是相較明確而已。《兒權法》雖然列舉了偏差行為類型，而此法所規定的偏差行為涵蓋了現在的曝險行為、過往的虞犯行為，但是其擴大到與這些行為無直接因果關係的前階段（成人認為不妥的）偏差行為，例如長時間使用3C產品、危險駕駛行為、持有猥褻物品、吸煙、飲酒、嚼檳榔等，事實上從法學觀點而言，此法根本就沒有就偏差行為為任何核心或外延定義上的界定。更可議者，此法並不像學生輔導法一樣規定了專責的機關，而是由地方政府的各局處按行為類型而加以處理，其成效當然會因為各地方政府局處間的橫向聯繫到底是否順暢而有所不同。
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少年事件處理法規定「不良行為」授權命令
最後是《少年事件處理法》。《少年事件處理法》於民國60年修正公布實施時，即在該法第86條規定了「不良行為」預防的相關授權命令。民國61年，行政機關基此而訂定了《少年不良行為及虞犯預防辦法》，並且創設了本研究案主要研究標的的少年輔導委員會，往後於民國66年再度根據本辦法訂定「少年輔導委員會」設置及實施要點。於本辦法中，可以明確地知悉何謂不良行為。由其內容觀之，所謂的不良行為，不僅包含舊制中的虞犯行為，甚且擴張到社會秩序維護法、交通道路管理條例中所欲規範的行為，例如調戲、無照駕駛等，甚至於延伸到無法可管的領域，例如持有猥褻圖片、對父母尊長或教師態度傲慢舉止粗暴等。這些在犯罪學的觀點下，甚難與犯罪行為或虞犯行為形成因果關係，所以可以說是直接利用相關行政力量干預少年成長過程是否符合成人期待的行為規範。
辦法與要點中，規定地方政府應設置少年輔導委員會（由警察局局長任總幹事），負責協調各局處資源（確認輔導不良少年的主辦與協辦單位）輔導不良行為少年，且可訓練志工或以警察分局轄區為單元成立少年輔導組負責少年輔導志工的聯繫協調事宜。其費用由地方政府在警察局編列支應。
少年輔導委員會並非實際從事輔導工作
以上可知，少年輔導委員會並不是一個實際上從事輔導工作的單位，輔導工作應由各局處或少年輔導委員會志工為之。且在輔導不良行為少年時，若發現有犯罪或虞犯情事，依照少年事件處理法全件移送原則，應立即請求或移送少年法庭予以處理。
其實姑不論《少年事件處理法》第86條到底有沒有授權行政機關成立少年輔導委員會的敏感問題，少年輔導委員會於實質上的輔導工作上，不外就是在日本備受爭議的少年輔導員制度。日本的這個少年輔導員根本就不是多大不了的組織。少年輔導員是警察局長委託的志工，往年是由學校的PTA成員或退休的公務員所組成，近年來有一些大哥哥大姐姐（大學生志工）加入。主要的工作是巡迴各個有問題的場所（事前得到業主的同意），例如風化場所、電子遊樂器場所，當發現少年有不良行為時，上前談話或予以協助。如果發現少年持有利器或藥物，或甚至有輕微的犯罪行為時，應立即通知警察。此外，這些少年輔導員也會主動和地方政府其他機關或學校合作，在健全養育少年的旗幟下，展開許多犯罪預防活動。
志工們通常都是夜間或假日出動，通常後頭會有少年警察伴同（不會讓少年看到）。因為日本少年警察有微罪處理權限，對於虞犯或輕微犯罪得以書面移送少年法院，少年法院蓋章後，就此結案。少年們知道這些志工後面有警察，且警察有微罪處理權限，所以通常在被輔導時敢怒不敢言，態度上也不會太惡劣。基本上少年輔導員就是少年警察以柔性方式干預少年活動的小細胞，日本學界通常基於全件移送原則，而批判日本法制中的警察微罪書面移送處理權限，以及少年輔導諮商志工的活動。
少年輔導委員會本來就只是協調統合資源，行有餘力，利用志工從事柔性輔導的單位，但民國108年時情事為之一變，《少年事件處理法》修法明訂於名國112年以後少年輔導委員會將會擁有請求少年法院處理曝險少年的獨佔先議權。這就有點轉向日本的兒童相談所的意涵了。日本兒童相談所是地方政府的兒童福利相關正式單位，對於14歲未滿的虞犯少年擁有絕對的先議權，而對於14歲以上虞犯少年則擁有相對的先議權，亦即少年警察等發現14歲未滿的虞犯少年時，必須移送至兒童相談所，由其輔導並決定是否移送到少年法院，而對於14歲以上的虞犯少年，少年警察則有選擇權決定移送機關，若決定移送兒童相談所，則該所同樣具有決定是否移送少年法院的權限。更重要的是，兒童相談所於有必要對少年施以強制權時，得尋求法院的協助。
然而，我國的新制卻另闢蹊蹺，除結合柔性的輔導機制與硬性的先議機制外，同時也在行政先行的旗幟下，不賦予先議權機關任何強制的權限。這種舉世無雙的立法，真的是傲視全球。
如今大錯已然鑄成，則僅能思考如何修正錯誤。首先，少年事件處理法第86條的規定，應該予以廢除。與少年曝險行為無關的偏差行為，本來就不是少年事件處理法應該予以處理的問題。不能因為民國108年修訂少年事件處理法第86條時，將「不良行為」改成「偏差行為」，就將《學生輔導法》以及《兒童及少年福利與權益保障法》中曖昧的「偏差行為」定義導入《少年事件處理法》中。與犯罪行為以及曝險行為無直接關係的偏差行為，其處理均應回歸《學生輔導法》以及《兒童及少年福利與權益保障法》中。據此，行政院根據《少年事件處理法》第86條規定所訂定，且於民國109年6月公告的《兒童及少年偏差行為之預防及輔導辦法》草案，根本就是違背授權範圍的行政法規。其次，在《少年事件處理法》第18條中，應該明訂設置少年輔導委員會以其為曝險行為的先議機關，其後對於應否給予少年輔導委員會一定的強制權一事，則應進行綿密的討論。
《少年事件處理法》賦予了少年輔導委員會專屬的請求權，但是沒有給予其任何執行行政先行（發現事由與先行輔導）的強制權限，這確實是個大問題。但是首先或許法是認為這些行政作為應該是柔性的，不需強制；其次，如果仍認為要賦予強制權，則這也必須是法律保留，而該法律應該是《少年事件處理法》還是《兒童及少年福利與權益保障法》，仍有討論餘地，不論如何這都不是本研究計畫所討論的少輔會設置以及作用辦法所能干涉；其三，縱或法律授權少年輔導委員會有強制權，這也不得牽涉到人身自由，因為牽涉這個的話，會有法官保留的問題，而《少年事件處理法》已經明訂「行政先行」，也就是說法官不會去管這個；其四，最後縱然給了強制權，執行上一定要有物理力，而這個物理力的來源，正是困擾的根源。
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我們想讓你知道…少年事件處理法第86條的規定，應該予以廢除。與少年曝險行為無關的偏差行為，本來就不是少年事件處理法應該予以處理的問題。