馮達旋／台灣的大學系統：挑戰與展望

作者／馮達旋（澳門大學全球事務總監兼校長特別顧問）

摘要

台灣在21世紀捲起了建立「大學系統」風。本文分析了美國兩大州（加州與德州）的「大學系統」得失為台灣做借鏡。兩個基本重要觀念就是「策略」與「領導」。

前言

毋庸置疑，高等教育是國家的命脈，是國安的保證。美國加利福尼亞州大學系統的校長馬克、尤道夫（Mark Yudof )曾一針見血的指出其屬下的大學與加利福尼亞州的命運是息息相關的。他說：

「十九世紀加州淘金潮的餘波，孕育出了加州大學。加州與加大命運結合，纏繞共生。缺一則另一形貌必不同。加州獨有的高瞻遠矚精神創造出了加大，加大也催化加州精神的日新又新。」

更值得我們注意的是加州以後的發展，那就是形成今天舉世聞名有「策略」與「領導」的加州高等教育系統，才真正是今天加州各放面傲視全球的發動機！

加州是如此，台灣亦不可是例外。

假如台灣也成立有「策略」與「領導」的大學系統，它本身並不能夠全面解決台灣教育或台灣面臨的挑戰。不過它的確可以開啟在台灣罕見的全面討論來樹立一個高等教育系統，其宗旨是為了要克服台灣在21世紀內或外的挑戰，同時保證台灣有效的發展。

在21世紀，「大學系統」風捲台灣。區區十四年內，它的發展從零開始到今天竟然至少已經成立了五個大學系統。歷史最悠久的「台灣聯合大學系統」，從它的初步的觀念產生算起，也只不過是十年左右。另外四個系統，「台灣綜合大學系統」，「台北大學聯合系統」，「台灣教育大學系統」及「佛光四校一體大學系統」的年齡都在七年以下。很可惜也是值得我們警惕的是在短短幾年內成立這麼多系統給人們的印象是這些系統的成立缺乏「策略」與「領導」。在某種程度上，這是完全可以理解的。其原因是今天除了台灣，在整個東亞內完全沒有大學系統的存在。可說是無前車可鑑。

大概是好幾年來並沒有全面規劃及引人注目的經費來運行，台灣大學系統的成立似乎沒有引起太大輿論的注意。但是最近這方面有些變化。其中的一個原因是雙管齊下的過多大學與少子化令使得許多大學面臨立即倒閉的可能性。但是為了要克服這困難的一些可能的措施，例如關閉或合拼大學，也都面臨極巨大甚至不可克服的技術或人為困難。在這種情形之下，「樹立」系統似乎是一可行之路。

在成立這麼多大學系統本身有許多困難。其中一個非常值得我們關注的是雖然台灣教育部「允許」這些系統成立，實際上它們在法律上是沒地位的。要使得系統有法律地位，台灣的「大學法」必須作適當的修改，而這些修改必須超越敎育部的權限，要以跨部位的合作方式來爭取立法院的核准。正是因為這麼多的「大學系統」如雨後春筍般的產生，而它們又沒有適當的法律地位，從全台灣高等教育改革的角度看來，這的確是個好時機來討論並建立可行及長遠系統的策略, 特別是深入的探討其他國家，特別是美國，的各種類的系統運行的得失。

在進行這方面的討論之前、請允許我這一位在台灣高等敎育擔任了近七年主管的「外勞」以「旁觀」的角度來分析現在高等教育面臨的挑戰。我希望對這些挑戰的認識可看到此時刻為什麼成立有效及可行的大學系統可以對21世紀台灣學術及經濟的發展非常有助。

今天我將討論兩個我非常熟悉的兩個大學系統（加利福尼亞州，德克薩斯州）的得失。我希望從它們的得失能讓台灣為了發展系統作為借鏡。

在討論系統的議題之前，我首先要討論我所看到台灣高等教育現在面臨的挑戰。它們是（1）台灣沒有一個精心策劃的「多功能」高等教育結構，（2）台灣今天面臨一個過多大學與少子化的「定時炸彈」，（3）台灣的大學沒有「自主性」。

下例我將討論3個台灣高等教育的挑戰。

第一個挑戰是台灣沒有一個精心策劃的「多功能」教育結構。缺乏這樣一個結構很明顯的損害了台灣學識與經濟的發展。新加坡的副總理曾一針見血的說過：「做為一個負責任的國家，有必要在教育體系中引入更多種的選擇和更多元化、多種渠道的大學教育，為年輕一代迎接末來做好准備。」

有一位很有智慧的美國好友曾對我說：「假如美國所有的高等教育都有如哈佛與佰克萊，那對國家的學識與經濟的發展將會有不可估計的損傷！」事實是美國有健全的經濟及學識的發展是在乎它除了有如哈佛與佰克萊型的大學外，它也有以敎學為主的大學或學院，也有兩年制的社區學院及專門教導學子一技之長的技術學院。這個明顯對美國有巨大幫助的事實其實也是任何其他國家或區域的事實。台灣絕非也不能是例外。

在毫無短、中、長的策略之下，台灣的大學數目暴增，從在80年代的數十所到今天的160所。除了有不可避免的政治因素以外，最重要的原因是為了配合台灣這三十多年的快速經濟成長。另外一個對台灣有很負面影響的是今天的160所大學，除了極少數如藝術性的大學能夠維持其特性以外，其他的都在最近的一二十年之內一窩蜂成為或要求成為「研究型」大學。在此風氣內，許多技術性或教育性的學院或大學都被鼓勵朝向「研究型」方向發展。很不幸的是此鼓勵所形成的後果是嚴重破壞了技術與教育性的大學或學院的清晰宗旨及運行。

為了克服這些挑戰，台灣的教育部在各方面的鼓勵與推動做了一些局部的動作。有三個值得提的是（1）五年五百億來提升台灣頂尖大學的水平，（2）指定兩所大學（成功與金門）作局部自主規劃。（3）「允許」大學成立「系統」。（1）與（2）都在進行中。在輿論中已經有不少討論。

建立一個完整的大學制度是21世紀先進國家培養各行各業的神聖任務。據我看來，為了要完成此任務，在此時此刻台灣的教育部必須組織一以全球的精英的專責組，當然內中有少數的台灣代表，用充分時間來規劃一個滿足台灣在21世紀有龐大人才需求的高等教育系統。

台灣高等教育的發展已到了頂端。之後，假如再沒有短、中、長程的全方位規劃及改組，台灣高等教育一定會有快或慢的下滑現象。毋庸置疑，教育的下滑必定會使國家全球競爭力量下滑，會嚴重影響民生。

第二個挑戰是台灣今天面臨一個「定時炸彈」，那就是過多大學與少子化。眾所週知，到了2016年，因為嚴重的「少子」，台灣的大學的入學生數目會達到有統計數字以來最低的一年。

雖然台灣有嚴重的少子化，它確有過多的大學，這個過多可以從台灣有非常高的大學密度看出來。與週邊國家的密度作比較能清楚凸顯台灣的密度。例如新加坡以五百萬人口只有4所大學，香港以七百萬人口只有8所大學。馬來西亞的二千七百萬人口雖然與台灣差不多，但它只有56所大學。而台灣以二千三百萬人口竟然有令人震驚的160所大學，其中大約有60所是國立的。台灣的大學密度很可能是全球之冠。台灣的教育部在過去幾十年在無目的的允許大學數目暴增是國人公認的絕對錯誤的政策。

第三個挑戰是台灣的大學沒有自主性。沒有自主性不是只限於國立大學。在某種程度上，私立大學也不能完全自主的運行。來了台灣以後我學會了兩個恐佈的字，那就是事事都得「報部」，這就是說必須「報告教育部」以得部的核准。

大學是一個複雜以人為本的系統。每個大學，正如每個人，都該有其個別的文化與個別的宗旨，同時尋找它個別對社會與人類的責任。這是每一所大學應該有的精髓。但在沒有自主的條件之下，形成此精髓是極困難的，甚至是不可能的。

既然大學缺乏自主性，那如何發展無論是國立或私立大學個別特有性質的責任就落在教育部肩膀上。作為台灣行政院屬下的一個部門，教育部既缺人力，也缺對非常複雜人的結構，也就是大學，一個全面與細緻的知識。從政府行政角度看來，教育部只能以公文的方式對大學作「行政命令」（Executive Order)來治理為一整體的160所大學。這個不微觀的治理很可能使台灣所有的大學失去其個別特徵，而「淪落」成為無特色的「教育部大學」。

台灣的國立大學缺乏適當社會人仕的參與。在北美洲，日本，新加坡，香港與韓國的首爾大學都有相當大程度與長期的社會參與個別大學的總體運行與監督。參與的方式是以長期的「受托委員會」（Board of Trustees 或 Board of Regents）來進行。

台灣的國立大學沒有這樣的委員會，其社會的參與是以教育部臨時指派的「考核會」或「咨詢會」來進行。以這種方式來參與的明顯缺點是考核或咨詢有極大的難度能有全方位對該大學能建立深入了解。更嚴重的缺陷是這此臨時的「考核會」與「咨詢會」是不可能負起其應有的「課責」(Accountability) 的責任。

大學系統

在討論大學系統之前，首先允許我給「大學系統」下個定義。

（1）一個大學系統不是一所單一的大學。

（2）一個大學系統不是一所多校區的單一的大學。

（3）一個大學系統內必需有兩所以上，同時在某種程度上能「獨立」運行的大學。

（4）一個大學系統必需有一法律認可(法人)的系統辦公室。系統辦公室的主管一般稱為「校長」（Chancellor or President)，其課責的單位是「受托委員會」。對外界來說，系統辦公室是代表系統與政府交往或交涉的法律認可窗戶。

（5) 在美國，有許多大學系統內的大學都是有同樣名字，同時個別加上其所在的城巿。例如佰克萊的加州大學（University of California Berkeley)。在亞洲，我們往往稱它為加州大學佰克萊「分校。」這是一絶對錯誤的稱呼。

三個區域的大學系統；加利福尼亞州，德克薩斯州，台灣

毫無疑問，美國是運行最成熟的大學系統國家。幾乎美國的每一個州都有其大學系統的存在。每一州的運行方式都有其特殊的性質。

在這里我要仔細討論美國兩個人口最多，經濟與學術力量最強的州，那就是美國最西部的加利稫尼亞州（加州）與最南端的德克薩斯州（德州。）我認為清楚的了解了此二州的系統的結構可以為台灣發展系統鈎畫出一條清晰的發展藍圖。

很有趣的是由下面一張圖內，我們可以看到，台灣的面積雖然比加州與德州小一個數量級，但是人口確是同等級的。另外，加州，德州與台灣的人均收入也是很很接近。它們分別是4萬5千美元，4萬1千美元及2萬美元。更值得我們注意的是加州與德州的系統都已經運行了好幾十年。它們的結構與運行是截然有異，後果也是截然有異。配合上述的加，德，台的數據看來，我認為仔細分析加州與德州的高等敎育系統的利弊，可以對台灣今天正要找尋高等敎育系統藍圖的過程甚有幚助。

首先，加州的大學系統總共有三個。第一個是有10所大學的加州大學系統（University of California System)。第二個是有33所大學的加州州立大學系統（California State University System)。第三個是有112所社區學脘的系統（California Community College System)。

其次，德州的大學系統總共有六個。第一個是有15所大學的德州大學系統（The University of Texas System)。第二個是有11所大學的德州農工大學系統（Texas A&M University System)。第三個是有2所大學的北德州大學系統（University of North Texas System)。第四個是有4所大學的休斯頓大學系統（University of Houston System)。第五個是有2所大學的德州工業大學系統（Texas Tech University System)。最後是有4所大學的德州州立大學系統（Texas State University System)。不像加州，有68所的德州的社區學院不成系統。

加州高等教育系統

在討論加州高等教育系統時，我們立刻會想到兩個重要的觀念：「策略」(strategy) 與「領導」（leadership)。在20世紀中期，加州有兩個人在這方面起了關鍵的作用。他們是當時加州大學系統的校長克拉克、克爾（Clark Kerr) 與州長愛門、布朗（Edmund Brown)。

這兩人來自完全不同的背景，一個是來自敎育界，一個來自是政界。兩人以互補方式的合作與高超的遠見在1960年提出了今天舉世聞名的「加州高等教育主計劃」(California Higher Education Master Plan。)之後，他們兩人千辛萬苦克服一切挑戰，克爾以全方位溝通的方式使得全州的教育界接受主計劃提出的方案，而布朗以他高超的政治地位與卓越手腕使得州政府接受主計劃方案，成為法律有效的教育系統。毫無疑問，克爾與布朗天衣無縫的「教-政」合作是史前無例的。這一合作已經是台灣發展高等教育值得借鑑的。

雖然此主計劃是龐大的，但其精髓可以總結如下：最重要的一點是在主計劃內，加州的三個高等教育系統各有各不同而且極為清晰的教育宗旨。加州大學系統是定義為「研究型」，其10所大學最高能授予的學位是博士（Ph.D.)與醫學博士（MD)。2。加州州立大學系統是定義為「教學暨研究型」，其23所大學最高能授予碩士學位（Master)。112所社區學院都是兩年制只發証書的教育單位。

每個系統的系統辦公室都是代表系統內大學的法人。另外每個系統的課責單位是一個有學生，教授，校友及卓越社會人仕代表的「受托委員會」。

我對加州大學系統的認識比其他的兩個系統較熟悉。在加大系統內，主導系統辦公室是一「全職」的校長。此校長有他/她的「內閣」。目前此校長納波利塔諾（Janet Napolitano)女仕的前職是國土安全部部長，而且也是亞利桑那州的前州長。很值得我們注意的是納波利塔諾女仕並非是一學術領域的權威。她甚至沒有博士學位（Ph.D.)。她被選上此職位完全是她是因為她有全球的名譽及有極豐富運行大規模單位的經驗（州政府與美國目前最大與最複雜的的聯邦部門。）

另外一個值得我們注意的是在「受托委員會」有一些為加大全心全意奉獻的卓越社會人士。所有的委員都是大規模方式推薦出來的，最後是由加州州長委任的。很耐人尋味的是委員的任期是不可中斷的六年，同時可連任。這表示每位委員的任期比州長的任期長。明顯的這可以大大的減低政治的干擾或影響。

我熟悉的一位唐文瑛女仕（Leslie Tang Schilling)。唐女仕是一非常成功的企業家。但是在她自己企業工作的百忙中，她仍然每個月以無薪的方式以及用好多時間來準備參加兩天「受托委員會」或其子會(Subcommittee)的會議。她曾與我說其他在會內的卓越社會人仕都是以這樣的態度去履行他們的任務！這種「社會的輸入」可真是無價之寶！

值得我們注意的是在加大系統內，只有系統有「受托委員會」，個別大學並沒有。從我看來，這有一明顯的好處，那就是加利稫尼亞雖然是人口眾多的大州，但真正要尋找到大量卓越，無私，有極大熱誠又能無薪的奉獻大量時間的社會人仕也是有一定的困難。所以只有系統有「受托委員會」而非每一所系統內的大學有，是有一定的好處。

最後我要提起大家注意的是加州的三個高等教育系統內的大學是相同水平的。我稱這為「水平」（Horizontal) 系統。例如說絶大多數的大學在加州大學系統內的水準差異不大。

德州高等教育系統

前面我已經提到了，德州有6個系統。從運行結構的角度去觀察，在德州的6個系統與加州的3個是大同小異。但從實質觀察，它們有非常大的區別。

（1）所有的受托委員是完全由州長一個人決定！這明顯的讓政治直接影響大學的運行。

（2）有眾多議題，例如每年的經費州政府是直接與個別大學談判。這明顯的削弱了「受托委員會」的權限。

德州高等教育系統的發展剛好是與加州相反。德州高等敎育系統的發展既無「策略」，亦無「領導」。雖然在德州6個系統內有些優良的大學，例如奧斯汀的德州大學與在「大學站」（College Station）的德州農工大學，在沒有「策略」與「領導」的結果之下是6個性質無大差異的系統。不像加州的3個系統，這6個系統對發展德州經濟與學識沒有明確的宗旨。每一個德州的系統內的大學的水平差異極大。我稱這些系統內的大學為「垂直」（Vertical)的，剛好與加州系統「水平」（Horizontal)的大學相反。

外界（全球）對加州與德州的高等教育系統的評價

加州與德州是美國的兩個經濟與學術的領導大州。很自然的其高等教育系統也是全美國最大，歷史最悠久的幾個中的兩個。但由於它們的出發點及運行是截然有異，它們很自然必定有非常不同的後果。

加州的三個大學系統各有明確的宗旨與責任。例如加州州立系統(Cal State System) 雖不以絕對研究為主，但是對加州的技術及文化的發展起了關鍵的作用。例如一般人認為北加州舉世聞名的矽谷（大陸稱之為硅谷）主要經濟技術發展的推導力是佰克萊與私立的史坦佛大學。其實加州州立系統的33所大學，例如在矽谷有近9000左右學生的聖塔克拉（Santa Clara)校址，多年來是為加州培養成千上萬各行各業非常卓越的中層幹部。

從研究水平來說，有兩組全球聞名的數據能夠清楚的看出有不同「策略」與「領導」所產生的後果。

第一組數據是「美國聯合大學」（American Associated Universities AAU）內的會員數目。眾所週知，參加AAU的研究性條件是非常苛刻的。例如一向以工科研究舉世聞名的喬治亞理工學院（Georgia Tech）是AAU成立後的110年，也就是2010年才被遴選入會。更有趣的是雪城大學（Syracuse University）多年達不到門檻在2010年被退會。因為加州與德州的高等教育系統在「策略」與「領導」上有極大的差異，這也應該在AAU 的會員數目上反應出來。下例的兩個圖片証實了此後果。

在加州，除了佰克萊是10所AAU在1990年創辦之一所的大學及洛杉磯(UCLA)是70年代入會的，其他四所，聖地亞哥(UCSD，) 聖塔芭芭拉(UCSB，) 載維斯(Davis) 與爾灣(Irvine) 都是陸陸續續在80及90年代入會的。對一個州來說有這麼多大學如此快速的加入AAU真是史為無例的！值得一提的是加州還有三所著名的私立大學也是AAU內的活躍的會員。前幾年，著名的華裔聖塔芭芭拉的校長楊祖佑先生還是AAU的執行委員的主席。

在德州，奧斯汀的德州大學是1929年被邀請入會。毫無疑問，此大學是該州今天最優秀的大學。另外一所公立大學，在「大學站」的德州農工大學，要等到公元2000年，也就是AAU成立了一百年之後才被邀請入會。德州另一所是AAU的會員大學是在休斯頓的萊斯大學（Rice University)。目前我看不出有任何德州的公立或私立的大學能在最近的將來可達到入會的門檻。

第二組的數據來自全球在21世紀炒得紅熱的「大學排名」。今天常常為人所提到排名有三個：倫敦泰晤士報的排名（Times Higher Education, THE), 為圖利的QS排名及上海交通大學的排名。（SJTU)。我相一般對「大學排名」有深入認識的人仕都知道個別排名有其得失之處。其中兩個弱點是對每一個大學在排名內的位置缺乏有效的「誤差，」同時有不可避免對區域或文化的偏見。不過以我看來把三個排名放在一起能減低上述的弱點。下例的兩張圖分析了加州與德州大學「排名」的表現。

從以上兩圖內的加州與德州大學系統排名的數據看來，一般來說加州是遠勝德州的。

另外我要介紹一鮮為人提起的數據是美國「國家科學院」（National Academy of Sciences) 院士的數目。德州的人數在所有大學（包括私立大學）與企業內的總和是50。加州是432，比德州大了幾乎一個數量級。這個數目也明顯的凸顯加州學術的廣與深卓越。

從以上的分析，很明顯的看得出有「策略」與「領導」的重要性。加州高等教育系統是經過過千辛萬苦，經過「學-政」無空隙的合作所創造出來的成果是有目共睹的。在 1960年提出的「加州高等教育主計劃」框架之下成立的3個系統都有清晰的宗旨與明確的相互作用。這3個系統有效的發揮它們對加州各方面的貢獻，同時也成為全球教育界羨慕的教育平臺。

加州的成功也凸顯了德州教育有巨大進步的空間。德州既無「策略」，亦無「領導」。在沒有這兩個前提，德州形成了6個宗旨不明，運行不佳的系統。就算在過去半世紀德州有雄厚的財力，它因為沒有「策略」與「領導」，也不能把德州的高等教育系統轉變成為今世人羡慕的平臺。

觀看今天台灣高等教育系統在21世紀發展的過程，似乎大有德州而非加州之概。正如我一開始就說了，台灣今天在似乎沒有明顯的「策略」與「領導」之下迅速的在10年之內樹立了5個大學系統甚有德州發展6個大學系統過程的氣息。

從上面的數據看來，加州與德州一個很大的不同就在它們的頂尖大學的數目。毫無疑問，雖然高等教育需要有「多元化」的敎育機構，但是不全力發展頂尖大學，讓這些大學成為州或國的領導育成中心，同時也成為州或國的亮點是嚴重失策的。加州，德州，南韓，大陸，新加坡，馬來西亞，印尼，印度，都是以此為目標，台灣決不能是例外。

從加州與德州的經驗看來，為了「系統」而「系統」對州是沒有好處的。在加州每個系統有明確宗旨，同時系統與系統之間有無縫的連接。另外加州大學系統能夠成為研究型大學全球典範並非它只有一所頂尖的佰克萊，而是它有六所都在AAU內的大學。把它們三個系統放在一起，就像一巨型的推動機一起為加州的學識與經濟在轉動。

相反的，德州的六個系統，性質相像，各自為政，同時沒有清晰的連系。它們在一起明顯沒有連貫的感覺。它們個別當然對德州有一定的貢獻，但是絕對沒有如加州一樣成為一個巨型推動機在轉動。

關於「大學系統」，台灣可從加州與德州得到什麼啓示呢？

首先，我覺得台灣很幸運，在「高等教育系統」尚未被法律明確定位時，也就是在預備的階段，還可盡快樹立完整的「高等教育策略」，也就是台灣的「高等教育主計劃」。在教育部全力推動之下，引進有熱誠、遠見、且全心全意的「領導」人，也就是台灣政學的「克爾」與「布朗」，將台灣的高等教育體系，轉型為21世紀的典範！

從另一層次看來，加州的大學系統，以平行性質為本，的確可為台灣借鑑。

台灣的國立大學，大致上分成四類。第一類是頂尖研究型大學，例如台、清、交。第二類是科技大學型，例如台科大、北科大、屏科大。第三類是教育型，例如台師大、台敎大。第四類是藝術與體育大學。

國立大學的四大類型，與大學系統的分類，沒有明顯銜接；這現象很令我擔憂。若不調整，台灣的高等教育制度對台灣的經濟及學術發展，也可能無法產生明確貢獻，步上德州一樣的後果。

參照現有大學的性質類型，定義台灣的大學系統設立宗旨，才是高等教育上策。

總結

我想大膽的借用加州大學系統前校長尤道夫的話來形容高等教育與台灣的關係。

「二十世紀中葉起，台灣的經濟迅速由農業升級到高科技，這個轉變的餘波，也很快孕育、發展出了許多大學。台灣與大學命運結合，纏繞共生。缺一則另一形貌必不同。台灣獨有的高瞻遠矚精神，創造出了許多台灣的大學。台灣的大學也催化台灣精神的日新又新。」

今天還是如此嗎？