陳一新/台美外交突破 能讓蔡英文訪美?

▲蔡英文能否獲邀訪問華府,各界都在關注。(圖/記者張凱喨攝)

●陳一新/現任中國文化大學政治學系講座教授、曾任淡江大學美國研究所教授與所長。為美國紐約哥倫比亞大學政治學博士。曾任立委。 在美中兩強之間,主張台灣應與兩邊維持良好關係,以充分發揮槓桿作用,收左右逢源之效,且台海兩岸應在「九二共識」的共同政治基礎上,推動和平發展關係。

中美貿易戰愈是往上升級,台美外交就愈有重大突破。外交部2019年5月25日宣布台美三項屬於「首次」的外交突破:(一)設在台北的「北美事務協調委員會」(CCNAA) 更名為「台灣美國事務委員會」(TCUSA) ;(二)國安會秘書長李大維會晤美國國安顧問波頓 ; 及(三)台美高層官員一起會晤盟國政府的官員。

首先,美國同意我國將設在台北的「北美事務協調委員會」更名為「台灣美國事務委員會」,基本上只能算是一項象徵性的外交突破。1979年,美國依據「台灣關係法」規定,成立「美國在台協會」(AIT),作為執行美國政府與台灣相關事務的代表機構,同一年,台灣也分別在華府與台北設立CCNAA,作為AIT的對等機構。

在柯林頓政府時期,國務院1994年提出「美國對台政策調整」,不僅同意我國駐美官員官署洽公,並同意將台灣設在華府的CCNAA更名為「台北經文代表處」 (TECRO),因此真正的突破早在1994年就已完成。至於設在台北的CCNAA,我國則未積極爭取更名,一方面它的存在可有可無,並不重要,最多只是外交部安插投閒置散人員的一個單位,一方面AIT要找外交部洽公,自會直接接觸外交部相關單位。

其次,自從美國2018年通過「台灣旅行法」以來,李大維與美國國安顧問波頓會晤,的確是首例,也非常重要。因為過去只有國安會秘書長與美國副國安顧問會晤的案例。

此例一開,充分反映出川普政府正利用「鑽法律漏洞」的方式來提升美台官員互訪的層次。根據美國聯邦國會2018年通過的「台灣旅行法」,國會要求提升美台官員互訪的層次。但是,國務院1994年提出「美國對台政策調整」卻規定台灣四大高階領袖 (總統、副總統、閣揆、副閣揆)及具有主權意涵的外交部長與國防部長,不得訪問華府,但國安會秘書長卻不在此限。

美國總統川普同意這樣做的好處,就是一方面執行了國會在「台灣旅行法」中提升美台官員互訪層次的要求,一方面又不違反國務院「美國對台政策調整」的規定。此舉可謂「刀切豆腐兩面光」,既討好了國會,也沒有過份開罪中國大陸。

更重要的是,國安會秘書長未來前往華府與美國國安顧問會晤,甚至白宮國安顧問、副國安顧問與白宮資深主任前來台北與台灣國安會秘書長或副秘書長會晤,可能成為「新常態」。

第三,至於台美高層官員一起會晤盟國政府的官員,最近的一個案例就是白宮亞洲資深主任博明 (Matt Pottinger)從華府飛往我邦交國所羅門群島與外交部政次徐斯儉共同會晤所國官員,希望該國繼續與我國維持邦交。

美國國務卿蓬佩奧3月27日前在國會指出,美國正利用各種工具來阻止中國大陸外交孤立台灣。同時,美國亞太助卿提名人史迪威也在國會表示,美國反對北京以脅迫方式推動兩岸統一。顯然,2019年初以來的兩岸情勢發展已迫使美國行政部門決定出手,維持台海現狀。

蓬佩奧是在參加聯邦眾議院外交關係委員會「2020財政年度美國外交預算案」的聽證會時指出,美國正運用所有的工具來阻止大陸對台灣的孤立。從他的證辭來看,美國行政部門不僅決定力挺台灣,而且會付諸行動,以維持美台之間的共同利益。

雖然蓬佩奧因擔心洩密而不願多說,但他透露美國的工具箱中顯然有不少工具,可以用來阻止大陸透過外交手段孤立台灣。例如,美國可以利用(一)援外政策、濃縮鈾的提供、核能技術轉移、貿易等經濟工具;(二)外交支持、聯合國和平部隊的派遣、談判、斡旋、調停等外交工具; (三)政治利益交換、政治施壓、選擇支持反對黨等政治工具;(四)軍事/情報訓練合作、情報分享升(降)等、軍售、派遣美艦穿越台海等軍事工具,說服那些原先有意與中國建交並與台灣斷交的國家,不要與台灣斷交。

美國聯邦眾議員夏波不斷追問蓬佩奧是否應全面執行「台灣旅行法」,包括邀請蔡英文總統到美國國會參眾兩院聯席會議發表表演說,以增進美台關係,並展現美國對台灣的實質支持。針對夏波尖銳的問題,蓬佩奧非常審慎地對邀訪蔡英文一事避而不談,僅表示川普政府非常重視美台關係,並「比過去歷屆美國政府更全面地考量中方所構成的風險」。

最後,據媒體報導,李大維此行是為蔡英文訪問華府鋪路。數月之前,美國聯邦參議院5位參議員聯名致函聯邦眾議院議長波洛西女士,希望她能出面邀請蔡英文到國會山莊演講,就是有意挑戰國務院的禁令。波洛西以茲事體大,一直還沒有明確表態。如果波洛西改變主意,真的對蔡英文發出邀請她訪問華府,美中台三邊關係可能出現前所未有的劇變。

蔡英文若能獲邀訪問華府,不僅讓她可以展現她在台美關係的成就,也對她低迷的選情有快速拉抬的作用。果真如此,美國總統川普將被迫大打「台灣牌」挑釁北京,並在中國問題上與北京攤牌。

惟從川普政府寧可「鑽法律漏洞」提升美台官員互訪的層次,也無意挑戰國務院的「美國對台政策調整」來看,就可看出白宮與國務院處理涉及美中台敏感議題的謹慎小心的立場。從這個角度來看,川普政府應該不至於為了與中國大陸大貿易戰與科技戰,就無限上綱邀請蔡英文訪問華府。

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