釋字785號的突破：警消海巡連續執勤24小時，合憲嗎？

▲大法官釋字785號解釋出爐，警消海巡連續執勤24小時屬違憲，主管機關須於3年內修正。（圖／記者季相儒攝）

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大法官在108年11月29日做出的釋字785號解釋，同時處理了兩個問題，一起讀判決也寫了兩篇文章（1 , 2）。這篇希望簡要介紹這號處理了那些問題，他們的結論是什麼，造成什麼樣的影響。

本案行政訴訟的事實

消防隊員的勤務時間是勤一休一，執勤24小時、休息24小時。101年間，有兩位高雄市消防隊員認為這種超時服勤並不合理，請求消防局降低每日勤務時間、調升職務、給付加班費，或者准補休假，但消防局沒有同意。兩位隊員提起復審、行政訴訟敗訴確定後，聲請憲法解釋。

公務員的救濟途徑

公務人員保障法將公務員的救濟方式區分成為復審、申訴再申訴兩種類型。

（一）復審：可以提起行政訴訟

公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益時，公務員可以向保訓會提起復審，在復審遭到駁回後，可以提起行政訴訟。比如本案中的給付加班費，或者准補休假，這兩個部分，都是基於公務員身分所生之公法上財產上請求權遭到損害，可以提起復審跟行政訴訟。

（二）申訴、再申訴：過去不能提起行政訴訟

除了上面提到的行政處分外，對管理措施或有關工作條件的處置，公務員可以提出申訴、再申訴。至於再申訴之後，過去實務認為不可以提起行政訴訟。因此，在沒有改變公務員身分關係，或對服公職權利沒有重大影響、沒有損害公法上財產請求權措施的情形，像是記過、申誡、考績、免除行政兼職、調職、工作指派等，這些都屬於工作條件或管理措施，公務人員只能依申訴、再申訴程序尋求救濟，不能提復審，當然也不能提起行政訴訟。

785號的突破：申訴、再申訴後，仍然可以依法起訴

過去實務認為，公務人員保障法對申訴再申訴的規定，並沒有準用到復審後可以提起行政救濟的相關規定，所以不能提起行政訴訟。785號解釋透過合憲性解釋的方法，改變這個見解，指出公務人員保障法關於申訴再申訴的規定，並沒有排除公務員可以依法提起行政訴訟。解釋結果雖然是合憲，但結果等同宣告違憲，改變過去申訴、再申訴之後，不能提起行政訴訟的結果。

785號針對公務員解開訴訟權限制的枷鎖，和前一號對學生解開訴訟權限制的效果一樣，只是手法不同。784號解釋去變更早先的382號、785號說本來就沒限制，結果一樣。公務員跟學生之後，只要認為自己的權利遭到違法侵害，最後都可以依「法」提起行政訴訟。

這邊還有兩個重點。第一，需要依法起訴，每種行政訴訟都有其要件，785號解釋只是說公務員本來在申訴、再申訴後，可以依法起訴，至於有沒有符合起訴要件，要個案判斷。第二，起訴的前提在於權利受到侵害，但什麼樣的情況算權利受到侵害？和784號一樣，顯然輕微之干預不算是權利的侵害。

消防人員的勤休方式及超時服勤補償

本案聲請釋憲的核心在於，消防人員目前的上班方式是「勤一休一」，也就是執勤24小時後、休息24小時，如此週而復始。以一般公務員每天工作8小時、週休二日來算，消防隊員需要付出更多的工作時數。然而，目前消防員最多每天能報8小時加班、每月100小時、加班費上限1萬7，其他多的超勤時數則列為敘獎依據。這個問題比較複雜一些，大法官用了四段解釋文來處理。

（一）欠缺勤休方式的「框架性規範」部分，違憲

欠缺「框架性規範」，是指目前的法規規範不足。沒有就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度，設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之「框架性規範」。

換句話說，消防隊員合理服勤的上限、勤休頻率、應該給的最低連續休息等等，都欠缺規範，大法官要求有關機關3年內檢討修正。

當然，解釋文中所謂的「業務性質特殊機關」不會只有限於消防隊員，像是交通運輸、警察、海岸巡防、醫療、關務等等，這些當我們睡覺、跨年狂歡、春節圍爐時一直都在執勤的守護者，都需要這樣的「框架性規範」。

（二）勤一休一：合憲，但在「框架性規範」制定前，應該隨時檢討改進

關於「勤一休一」制度，大法官認為消防任務直接涉及人民生命、財產安全，尤其是外勤消防人員的業務性質更特殊，不是一般公務人員可以比擬的，服勤與休息時間的安排，要基於特殊業務屬性之權宜與彈性，這也是公務員服務法規定「業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」中提到的「彈性方式」。

雖然大法官認定合憲，但也指出在前面提到的「框架性規範」訂定前，機關仍然應該基於憲法健康權「最低限度保護」的要求，隨時檢討改進。

（三）未就業務特殊公務員的服勤時數、超時服勤補償，另設必要合理規定的「框架性規範」：違憲

前面兩個點處理的是「勤一休一」的勤務方式，大法官接著處理超時服勤的補償問題，也就是消防隊員每月超過100小時、1萬7的加班費該怎麼處理。大法官同樣認為現行規定，未就業務性質特殊機關所屬公務人員（如外勤消防人員）之服勤時數及超時服勤補償事項，另設必要合理之特別規定，致業務性質特殊機關所屬公務人員之超時服勤，有未獲適當評價與補償之虞，影響其服公職權。

換言之，現行的消防隊員該怎麼補償額外的付出，比如勤務24小時中，是不是給個時段的補償都一樣，這涉及到服勤的性質跟勤務提供的強度跟密度，付出的勞心跟勞力有所不同，大法官認為應該要給予適當的評價跟補償，訂定「必要合理」的「框架性規範」，這部分一樣要求有關機關3年內檢討修正。

（四）現在的超勤補償規定怎麼處理？

這部分大法官先不處理，等到有關機關制定前面提到就服勤時數、超時服勤補償的框架性規範後，請相關機關自行檢討。