李大中/川普與桑德斯意外交集?桑德斯式「慎武」外交

▲桑德斯有機會角逐這次美國總統大位,但他的外交政策外界卻少有討論。(圖/達志影像/美聯社)

 ●李大中/美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士,淡大國際事務與戰略研究所副教授、中華戰略前瞻協會理事長。關心國內政治、兩岸與國際議題。

在美國民主黨總統黨內初選的超級星期二過後,情勢明朗,呈現桑德斯與拜登的對決局面,前副總統拜登先前曾在參院外交委員會歷練達12年之久,嫻熟國際事務不在話下,即便佛蒙特州聯邦參議員桑德斯已是二度角逐黨內總統提名,但外界對其外交理念仍相對陌生。儘管至目前為止,外交政策尚非兩人攻防焦點,但如果桑德斯最後打破專家眼鏡,異軍突起擊敗拜登,甚至最後有機會問鼎白宮,對於台灣而言,認識他的外交主張就有其必要,尤其是其慎武的概念。

桑德斯的外交基本主張

川普在2017年1月上任後高舉「美國優先」大旗,在外交領域中的川普主義,主要包含四項要素,第一是依循以實力獲致和平的原則;其二是擊敗包括伊斯蘭國在內的極端伊斯蘭恐怖勢力;其三是重振美國軍力;最後是追求美國國家利益至上的外交政策。

三年以來,桑德斯嚴厲批判川普的外交施政,諸如排斥國際合作、動輒貶抑盟國、輕視北約與聯合國等多邊機構、片面毀約(包括伊朗核協議與巴黎氣候協定)以及對於若干伊斯蘭國家採取入境美國的旅行禁令等。相較於川普在外交上的高度實用主義傾向,甚少談及意識形態,桑德斯則對理念與價值高唱入雲,經常提到美國在促進全球民主與人權應扮演更積極角色。

桑德斯則認為美國在外交上的當務之急,在於重塑美國的領導威望與盟邦對美國的信任,採取合作與協調的途徑,把資源與重心置於對抗氣候變遷,威權與極權體制、右翼勢力崛起以及全球不平等(貧富不均)現象等議題,並強調民主、人權、外交與經濟等是美國對外戰略中的重要成分。

至於何者構成對美國最大的威脅?桑德斯的答案明顯不是恐怖主義,他強調以反恐為核心的國家安全政策,其後果是將美國的注意力、資源與重心錯誤配置,反而讓中國大陸與俄羅斯趁機坐大。在川普眼中,北京與莫斯科為「修正主義強權」,意圖挑戰美國的國家利益與美國所主導的國際秩序。但就桑德斯而言,儘管他非常憂心習近平與普丁日益濃厚的專制威權的傾向,卻鮮少有系統闡述華府應如何有效應對來自中俄兩國的挑戰。

桑德斯在外交上承繼歐巴馬時期的多邊主義精神,講究得道多助,重視盟邦與夥伴,對於美國自身國際地位與如何美國應運用國力的看法,則比歐巴馬更強調持盈保泰,桑德斯看不慣小布希時代的單邊主義,反對過度迷信武力與毫無節制的先制策略,主張美國外交應更重視政治、經貿與軟實力等非軍事工具,對於動武是最後手段更是深信不疑,基於此邏輯,桑德斯對於以軍力為核心的傳統美國對外戰略嗤之以鼻,對於川普誓言增加國防預算並不買單。

▲美軍與北約的撤軍儀式。(資料照/達志影像/美聯社)

撤軍與戰略收縮

桑德斯最為旗幟鮮明的外交主張就是自阿富汗撤軍,在他的競選官網、2019年6月在《外交事務》的專文以及多篇針對美國外交政策的媒體投書中,都反覆強調美國自2001年揮兵阿富汗迄今已逾18載,目前許多派駐前線的美國大兵,在911事件時根本還未出生,當年因美國本土因遭遇史無前例的恐攻,發動阿富汗戰爭有其正當性,但經年累月下來,不僅勞民傷財,美國面臨的恐怖威脅不減反增,故早無繼續維持的必要,美國領導者必須果斷終結這場永無止境的戰爭。但桑德斯也強調,此舉並非讓此地區身陷入權力真空,好的離場策略需要美國與國際社會齊心協力,透過外交手段,力保當地局勢的和平穩定。

不只是阿富汗,桑德斯的外交幕僚也暗示,桑德斯的遠程目標是自伊拉克與敘利亞全面撤軍,將美國的戰略重心移轉至亞洲與歐洲的盟國。但事實上,桑德斯與川普對於阿富汗撤軍的看法無分軒輊,尤其自2018年以來,華府與塔利班展開斷斷續續的談判,並於今年(2020)2月底達成結束阿富汗內戰的初步協議,如果順利,在未來的135天之內美國在阿富汗的駐軍人數,可望從目前1.3萬人降低至8千人規模。

換言之,在「帶回美國子弟兵」的立場上,桑德斯與川普趨同,但這也讓桑德斯喪失了攻擊川普的著力點,但無人預料到,美國與伊朗的關係自2019年中旬開始急轉直下,出現零星的準軍事衝突,導致川普不得不考慮調整美軍部署,暫時增兵中東,但此舉讓桑德斯找到突破口,猛烈抨擊川普的目標與作法背道而馳。

桑德斯主義的精髓

桑德斯本是特立獨行的政壇老將,除撤軍外,其外交思維中有兩項緊密連結的核心主張,第一是對於美國全球角色的中庸認知,第二在於美國軍事力量的審慎自持。

在所謂的桑德斯主義(即便未來不見得有檢證與試煉的機會)下,美國雖不至於(現實上也不可能)向孤立主義靠攏,但桑德斯對於美國自二戰以來的領導地位與所肩負的特殊使命,顯然並不熱衷。

桑德斯認為美國過度重視其全球軍事主導優勢,必須揚棄處理國際事務過度依賴武力的慣性思維。舉例而言,他曾多次批判小布希錯誤的伊拉克決策,導致美國身陷戰爭的泥沼難以自拔,並藉以緊咬對手拜登2002年在參院支持發動戰爭的投票紀錄。

即便桑德斯的外交幕僚不忘替老闆緩頰,強調所謂慎武,並不意謂美國應自全球事務中抽身,更不代表桑德斯是盲目的和平主義者,關鍵在於自我節制。但眾所周知,具備強大軍事實力與擁有不吝行使武力的意志,正為過去70多年來美國霸權之所繫,故貶抑武力在美國外交戰略中所扮演的角色,此觀點背後的深刻意涵與可能影響,不容小覷。

▲桑德斯強調慎武,反對美國過度依賴武力的外交方式。(圖/USAF)

慎武的虛實

進一步分析,儘管桑德斯陣營言必稱慎武,卻並不意謂他排除使用武力的可能性,桑德斯多次重申美國外交政策的首要目標,在於確保美國人民的利益與安全。必要時,他也會考慮以人道主義為出發點的軍事干預,他曾支持北約於1990年代空襲南斯拉夫(基於遏制種族屠殺的正當性)。如前所述,他也曾替小布希總統在911事件後出兵阿富汗的決策背書(基於追緝賓拉登的必要性),而最近當桑德斯問及如果伊朗與北韓進行核試與彈道飛彈試射等冒進作為,美國應當如何因應之問題時,他的回答是先發制人仍是考慮選項,理由是必須剷除迫在眉睫的威脅。

然而,桑德斯對於武力運用,強調以下兩項重點:第一是他反對美國以武力顛覆與推翻他國政權,由桑德斯的從政發言觀之,他不僅高分貝抨擊美國於冷戰期間介入智利與伊朗政局,也不贊成雷根政府於1980年代支持尼加拉瓜右派游擊隊,順此邏輯,自然也強力要求川普政府停止支持沙烏地阿拉伯介入葉門內戰。另一例證在於,桑德斯對川普政府年初以反恐為名,以無人機狙殺伊朗革命衛隊聖城旅指揮官蘇雷曼尼的決定,抱持高度保留。

第二則是他強調美國國會應履行憲法賦予權利,積極監督總統的戰爭決策,桑德斯批判多年來美國總統在對外軍事干預上,根本毫無章法與標準可言,強調立法機關應扮演更稱職的制約角色。但持平而論,此議題在美國國內向來具有極大的爭議。

對外軍事干預:總統與國會的難解習題

依美國憲法,總統為合眾國軍事統帥,但憲法同時賦予國會宣戰權,故美國海外軍事行動存在模糊地帶。但即便國會擁有憲法上的宣戰權、但綜觀美國歷史,過去國會僅宣戰五次,多數情況是未經總統或國會宣戰即直接對外動武,也就是出現「不宣而戰」之情況。

鑒於節制白宮日益膨脹的海外用兵權的考量,國會於1973年曾提出限制總統戰爭權力的《戰争權利法案》。根據該法相關規定,如果在未經國會宣戰或是取得國會的授權的情況下,總統必須在宣布採取軍事行動的48小時內向國會報告,除非能得到國會批准(特別授權),否則海外軍事行動不得超過60天。

但自《戰争權利法案》實施以來,總統的動武權限仍不時成為白宮與國會間的爭執焦點,有時總統會選擇與國會領導人磋商後,獲取國會授權,強化軍事行動正當性,尤其是面臨茲事體大,出動地面部隊之大規模與可能需時長較長的海外用兵(而非僅僅空中打擊)的情況,基於贏得更多民意支持、避免國會制肘以及立法部門掌握撥款大權等考量,美國總統通常都明瞭與國會溝通的重要性,例如老布希總統在展開沙漠風暴行動之前,曾獲國會正式批准,小布希總統在發動對伊拉克戰爭之前,也曾取得國會的動武授權。

然而在不少案例中,美國總統仍是在沒有獲得國會的批准下用兵,國會只能於事後被迫接受既成事實,尤其基於情況緊迫、制敵機先與避免因事先曝光而危及行動等考量下,外界對於總統的統帥權採取寬鬆的解釋,意即總統「先斬後奏」的空間被認可,但仍應盡可能知會國會領袖,進行必要溝通,至少需要在軍事行動之後提出動武(外交手段已窮盡)的必要性解釋。

▲美國總統川普(左)、參議員桑德斯(右),兩人政治理念南轅北轍,但外交政策意外相似。(圖/路透)

參議員桑德斯與總統桑德斯

以川普任內的幾次有限動武為例,包括2017年4月與2018年4月對於敘利亞實施空襲(制裁阿塞德政權以化武攻擊平民),以及在2019年12月針對敘利亞與伊拉克邊境的真主黨民兵據點實施空擊(報復美軍基地遭遇攻擊),美軍都是採取空中精準打擊,無涉地面部隊,川普都是在事後(而非事前先與國會磋商或尋求國會特別授權),向國會報告採取軍事行動的必要性,並都強調動武是基於美國國家安全利益的考量,且依據美國憲法所賦予之權利(身為三軍統帥與對外關係主掌者),也均提及行政部門對於國會的說明,符合《戰争權利法案》相關規範。

而前述川普於今年(2020)元月初下令斬首伊朗軍事指揮官蘇雷曼尼之後,美國國會為避免川普貿然讓情勢陡升,逕自啟動美國對伊朗的戰爭,參眾兩院先後通過限制川普對伊朗採取軍事行動之決議,背後所反映的現象,正是長期以來的總統與國會的角力。

重點在於,假使桑德斯有機會入主白宮寶座,是否還會始終如一?堅定支持總統的海外動武決策必須受國會的箝制?參議員桑德斯與總統桑德斯的立場會不會出現不一致?頗耐人尋味。

桑德斯與川普的距離

最後必須要注意的是,即便桑德斯對於川普砲火四射,但桑德斯與川普在外交路線上的距離,可能未必如想像中遙遠。一位是保守資本家出身的非典型現任總統,一位為掌民主社會主義大旗的參議員,兩人看似理念南轅北轍,思維形同水火,但對外政策上仍有交集,並非截然不同。

其共通處主要展現在二面向,其一是內向視角的外交政策,其二為都具一定程度的戰略收縮傾向,只不過相較於川普的外顯張楊,桑德斯更為間接隱晦,這也是未來有待觀察之處,一切還是取決於桑德斯的選情是否樂觀。

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