約博/對現行國會評鑑機制之觀察與評論

我們想讓你知道…在公督盟其經費及人員均有限,加上專業性不足的情況下,如何可能期待其做出多麼質量兼顧的國會評鑑品質?

▲公民監督國會聯盟。(圖/資料照)

●約博/E政策網創辦人 

目前台灣對於立法院之監督機制,除了定期選舉與媒體監督外,就屬民間團體組成公民監督國會聯盟(簡稱公督盟)最具代表性。然此團體卻被外界批評為評鑑不夠客觀、重質不重量、有偏袒特定政黨之嫌等質疑。尤其在此次太平洋SOGO案所爆發出來的立委集體貪汙案件,更是讓外界對於該機構所扮演的功能與公正性角色產生質疑。以下本文將試圖就公督盟在監督國會上所扮演的功能與引發之批評做一客觀性公允之探討。

一、常態性監督機制有其必要性

立法院乃我國民主憲政機制中極為重要的制度設計,扮演對於中央政府行政權在法律案與預算案,乃至各部會官員之監督與制衡的憲政制衡角色。對於代表人民監督行政權的立法委員,當然也需要有監督與制衡的機制設計。目前除了定期選舉外與媒體監督外,若能有一個常態性對於國會的監督機制,對於台灣民主的深化應有其正面的作用。

目前台灣在監督國會的機制上,因為媒體生態之困境以及黨政介入媒體之問題嚴重,加上人民行使直接民權的公投法也因其與大選脫勾而讓其功能大打折扣。所以由民間組成的監督機制其實是可以相當程度來發揮監督國會議員之功能角色。

目前對於我國立法委員之監督,除了每四年舉辦一次的選舉外,另外就是扮演第四權的媒體的報導也扮演了某種監督的功能。此外,專門針對立法委員做定期且專責的監督功能與機制者,主要當屬由47個民間團體所組成的公民監督國會聯盟。

▲立法院生態雜,要如何監督也是一個問題。(圖/記者屠惠剛攝)

二、公督盟評鑑上的盲點與侷限

對於公督盟之監督功能之質疑從今年七月所爆發的立委集體收賄案當中被凸顯出來。其中涉案的幾名立委就是當初被公督盟評鑑為優秀立委。雖然公督盟事後解釋司法案件非其評鑑範圍所能及,且因其違反遊說法也已經收回發出之獎項。

但這個問題其實正好就凸顯出前述出問題所在,一個區區的民間團體怎麼可能負荷監督一個經緯萬端、複雜詭譎的立法院生態。反而可能遭致被批評為評鑑指標主觀,太過量化,重質不重量的的問題,且也可能被譏評為被特定政黨、立委或利益團體等影響乃至操控的質疑。

今年七月底檢調就有關太平洋前董事長李恆隆行賄案,大規模搜索立法院及五名前後任立委蘇震清、陳超明、廖國棟、陳唐山、徐永明。其中立委蘇震清、徐永明、趙正宇等都是過往公督盟多次評鑑優秀的立委,引發外界質疑國內具有知名度的監督機構公民監督國會聯盟之公信力。

此次太平洋SOGO案所爆發的集體立委貪瀆案爆發後,就有媒體針對公督盟的評鑑採訪了諸多立法委員、國會助理乃至學者等,其中有立委(不分藍綠)提出該機構評鑑指標主觀與結果不公之質疑。也有國會助理抱怨,有被該機構人員脅迫要繳交「立委自評」內容造成助理額外負擔。

三、公督盟運作上面臨之問題評析

1. 國會監督存在高度困難與複雜性

公督盟成立至今已經14年,也舉辦過多場的立委評鑑活動,可以算是目前台灣 具規模且常態性扮演對於立法委員全面性之觀察、監督,乃至評鑑的機構。然而,問題是立法院業務之複雜絕非外界所能想像的,要監督行政院各部會每年所提出龐大的預決算書,也要審議各政府機關及立法委員所提出的各種法律案,還要處理各選區人民的選民服務案件等。這樣龐大繁雜的業務量,不要說是已經任職好幾年的立委及助理都不見得能夠熟悉此等業務,更遑論由外面民間團體所組成的監督機構,這是本文所要提出質疑的主要問題所在。

對於公督盟監督立法委員之立意與功能值得肯定,但對於其所能真正扮演實質監督的角色與功能,吾人則抱持質疑的態度。道理很簡單,我們光從該組織之人員結構與其財務狀況就不難窺其堂奧。

考察該組織對於評鑑之機制設計主要為「評鑑小組」及「國會觀察志工」。另外,會員團體共有47個民間團體,理監事共12位,秘書處同仁除了執行長、副執行長外,包括政策部、企劃部、行政部工作人員,總共8位。顧問群共30位,其中兩位榮譽顧問分別為李遠哲前院長及學者蕭新煌。另外,今年初公督盟更因為經費拮據導致運作困難,而刊登廣告向社會大眾募款的情況。

2. 公督盟在監督實務上所面臨的問題

首先,就前述公督盟官網所呈現的資料顯示,公督盟之工作人員才只有區區8人,會員團體卻高達47個,理監事12位。雖有聘請國會觀察志工與實習生(加入)協助,但在其經費及人員均有限,加上專業性不足的情況下,如何可能期待其做出多麼質量兼顧的國會評鑑品質,這是不可能的事情。

雖然其聘請了不少所謂志工或者實習生,但這些人員難期專業與久任,充其量也只能在量化統計上做些初步的協助,對於需要專業監督的部分,例如何謂朝野協商、立法院議事流程,乃至預算審查之竅門等,這些連在立法院擔任過數年的國會助理都不見得搞得清楚了,如何可能期待聘請志工或者實習生就可能勝任立委監督之重責大任,這是很難有「期待可能性」的事。亦即,以公督盟現有之人力配置,就客觀而言實難期其可以做到完善監督之地步。

▲涉及弊案的徐永明等立委,都曾獲公督盟評鑑為「優秀立委」。(圖/記者劉昌松攝)

所以,就前述之媒體報導與公督盟現有資源之主客觀條件以觀,公督盟恐怕連要做好確實的量化監督 都可能有問題了,更何況要做好質量監督的國會立委監督,實在讓人感到質疑。

其二,公督盟的評鑑標準中,所謂「基本表現」,應該就是立委在立法院內問政的績效表現,這應是較可以量化來表現的部分。其他諸如「公民評鑑」、「加分指標」、「減分指標」,乃至「立委自評」部分,的確都讓外界感覺可能也黑箱作業之嫌。其中「公民評鑑」中85%占20分部分是以大學生作為評鑑主體,換算下來有17分是由尚未出社會,很可能對於立法院的運作都混然不懂的大學生來評鑑執掌國家大政監督之責的國會議員,讓人感到很不合理。

其三,怎麼還會有立委自評部分,讓要受評鑑的立委自己來評鑑自己,這擺明了是和公督盟關係良好且配合度高的立委才會得到好的成績。如前述國民黨前立委陳學聖這種不配合的立委,當然肯定在公督盟的評比中就會是「放牛班」等級的立委了。而像此次涉貪的立委,只要和公督盟關係良好,或者配合度高,不管是否涉及弊案,當然也都會是評鑑上的「優良立委」了。

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