▲《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》。（圖／聯經出版）
● 《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》／US Taiwan Watch：美國台灣觀測站
每當美國政黨輪替的時候，「一中政策」總是會成為新聞焦點，例如2016年底川普正要上台時，大家都在議論到底川普會不會改變一中政策，在2021年1月拜登政府上台之後，也有很多人說美國將「回復到」一中政策。而中國方面，官方媒體也不斷提及，希望美國「返回」一中政策，意即認為川普時期推翻了一中政策。
▲每當美國政黨輪替的時候，「一中政策」總是會成為新聞焦點。（組圖／達志影像／路透）
其實這樣的說法隱含了不少誤會，因為美國的「一中政策」已經使用將近四十年了，一直都是美國對兩岸政策的最核心元素。而且最重要的是，「一中政策」（One-China Policy）與中國的「一中原則」（One-China Principle）有全然不同的定義。要認識美國的一中政策之前，必須先從「一中原則」講起。「原則」跟「政策」很不一樣。
中國的「一中原則」vs.美國的「一中政策」
中共的「一中原則」是很明確的三段論：
（1） 世界上只有一個中國。
（2） 中華人民共和國政府是代表全中國的合法政府。
（3） 台灣是中國領土不可分割的一部分。
而美國沒有一中原則，只有一中政策。在此一中政策下，首先便是處理如何看待「一中原則」的方式：
美國僅承認前兩點（世界上只有一個中國、中華人民共和國代表中國），但是對於第三點「台灣是中國的一部分」，美國只有說「認知到」（acknowledge）中國的立場，但是並沒有「承認」（recognize）。甚至，中美建交後，當時的副國務卿克里斯多福（Warren Christopher）還曾經在國會聽證會上發言：「美國認識到，但並沒有承認中國認為台灣屬於其領土的立場。」簡單來說，即為美國了解中國有這樣的立場，但對於這個立場並未表態支持或反對。中國方面則總將美方說的「認知到」翻譯成「承認」，實而不然。
至於台灣的法理地位，美國在與中國簽訂的公報中，立場皆是「要由海峽兩岸的中國人自己用和平方式解決」，始終沒把話說死。其實也是所謂「戰略模糊」（strategic ambiguity）的一部分，我們會在後面的章節詳細談。
美國一中政策的重要元素
美國的一中政策，除了上述針對一中原則，特別是針對台灣法理地位的看法之外，主要還闡述了美國對台灣的軍事承諾，以及對兩岸關係的看法。
大約從1980年代起，美國政府官員便開始用「一中政策」這個詞彙，來概括美方對於美中台三方關係之政策。之所以「概括」，是因為美國的一中政策刻意保持策略性模糊，讓行政部門得以視美國當下的國家利益，在解釋與操作上保有彈性。簡而言之，此「政策」涵蓋了一系列對台灣與中國的政策綱領、與中國簽訂的三份外交公報，還有國內法律；如台美關係最重要的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）。一般而言，美方提到一中政策的時候，通常會提及《台灣關係法》、美中三公報、六項保證等固定常見的元素，不過在用法上有些微差異。
▲美國前總統雷根（Ronald Reagan）。（圖／達志影像／美聯社）
除《台灣關係法》外，對台灣最重要的便是「六項保證」。美國與中國於1982年簽訂《八一七公報》，當中規定美方同意將逐步減少對台軍售；但雷根總統同時亦向台灣提出「六項保證」，表達：
1. 未同意設定對台軍售的終止期限。
2. 未同意對台軍售前向中華人民共和國徵詢意見。
3. 不會擔任兩岸之間的斡旋角色。
4. 未同意修改《台灣關係法》。
5. 未改變關於台灣主權的立場。
6. 不會施加壓力要求台灣跟中國談判。
這六項保證，於2016年5月17日我國總統蔡英文就職前夕，更以「共同決議案」（Concurrent Resolution）形式，在美國國會參議院及眾議院兩議院通過。雖然決議案在性質上跟國內法的法案不同，沒有對行政部門的拘束力，然而這是國會以正式文字形式確立、表達美國將繼續對台軍售，且台灣不會淪為美中談判籌碼的立場。自從「六項保證」經國會透過此形式而「成文化」，被提及的頻率也愈來愈高。
「一中政策」並不限於上述元素。例如在2019年前，美國國家安全顧問波頓離職之前，解密了一份雷根總統政策備忘錄，內容表示：「美方對台的軍售，其層級將要視中共解放軍的軍力發展而訂」，也就是說，要將保持台海軍力的平衡。此備忘錄補充了雷根六保證的內容，且裡面述及的原則就是三十年來美方對台軍售的考量重點。以上這些文件、法律、決議案等，都是美國一中政策的重要環節。
突破一中政策？
美國針對台灣的法律地位不明言其立場，這是一中政策的其中一項重點。
很多人會討論，到底美國對台灣的一中政策是否會隨著時間改變，甚至在台灣的法律地位認知上有所突破呢？針對這一點，先前美國官方從未談及台灣的法律地位問題，也未曾談過台灣與中國應該要是何種關係，大多僅表示要和平解決問題。不過川普在任時期有個特色是，多個行政部門的報告當中（例如：印太戰略報告）都曾明示與暗示地稱台灣是一個「國家」，和其他國家並列一起談。由此來看，美方對台灣法律地位的看法的確是在緩步地前進。
過去四十年來，一中政策最大的突破點，莫過於前國務卿龐培歐2020年11月12日接受修《伊特秀》（The Hugh Hewitt Show）訪問時說道：
台灣並非中國一部分，過去35年美國兩黨政府所遵循的政策亦承認這件事。美國對台的承諾跨越黨派，兩黨都認知台灣是民主典範。
不過值得注意的是，在國務院和白宮的「正式聲明」當中，仍舊用字嚴謹小心。龐培歐本人亦曾親自回應過戰略模糊的辯論（2020年10月21日）：「美國不會改變對台政策。」換言之，美國不明確表明承認台灣的獨立地位，也不明言若中共侵略台灣的時候，美國必定會出兵捍衛台海和平。戰略模糊政策仍會繼續維持。
▲美國前國務卿龐培歐（Mike Pompeo）。（圖／路透）
川普執政時期的國務院當中，最具代表性也最全面地談台美關係的一場演講，是在2020年8月31日，時任國務院亞太助卿史達偉（David Stilwell）在華府智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）發言。
他回顧了近期美國和台灣關係的升溫進展，表示這些皆和美國對台灣長期以來的政策立場一致，未逾越「一中政策」。另外，他特別強調：美國的「一中政策」與中共的「一中原則」不同，美國對台灣主權不持立場。
他說：
美國與台北保持廣泛、密切且友好的非正式關係，包括根據《台灣關係法》協助台灣自我防衛的承諾。我方未對長期政策作出任何改變。目前在做的只是對我方與台灣的接觸做出重要的更新，以便更佳地反映此類政策，並因應不斷變化的情況。前述調整雖然顯著，但仍於我方的「一中政策」範圍之內。
綜觀上述，美國的一中政策就像一個無形的大框架，但在這個大框架底下，行政部門隨時會調整與台灣的關係，而不影響到雙邊關係的進展。
2021年拜登政府上台後，出現一值得注意的發展方向：美國國防部在3月的時候發布一篇文章談「印太區域現況」，內容明確言及「台灣從來都不是中國的一部分」，這是行政部門非常罕見的直接表態。而在8月時，拜登總統接受ABC新聞台訪問更語出驚人地表示：台灣和日本及韓國相同，都是美國以《北大西洋公約》做出集體防衛承諾的盟友。雖然行政部門仍然強調沒有要更動一中政策及戰略模糊的既有政策，但是整個氛圍的變化對台灣來說似乎出現不小的波動。
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我們想讓你知道…美國的一中政策就像一個無形的大框架，但在這個大框架底下，行政部門隨時會調整與台灣的關係，而不影響到雙邊關係的進展。