▲近10餘年來，台灣住宅市場呈現「三高」的奇特現象，房價節節高漲，購屋負擔能力逐年惡化，市場上的空閒住宅數量持續上升，達到166萬戶的高點。（圖／記者陳建宇攝）
●謝博明／長榮大學土地管理與開發學系副教授、中華民國住宅學會常務理事
近10餘年來，台灣住宅市場呈現「三高」的奇特現象，根據2020年人口及住宅普查資料，近10年來，住宅自有率仍接近八成，高出先進國家許多，而近幾年房價節節高漲，購屋負擔能力逐年惡化，市場上的空閒住宅數量持續上升，達到166萬戶的高點。此種「三高」現象，實乃隱含住宅資源的扭曲和浪費。而近年來政府大力興辦只租不售的社會住宅，協助解決經濟或社會弱勢家戶的居住問題，另外在面對都會區高房價的情形下，許多年輕家戶也無力購買合適的住宅，因此社會上也興起增加社會住宅數量，來疏導年輕家戶的購屋需求，進而平抑房價上漲的聲音。然而，若要以增加社會住宅供給來平抑房價，則應先釐清台灣社會住宅發展的定位。筆者提供世界先進國家的社會住宅發展為參考。
各先進國家視社會住宅為住宅補貼政策之一，提供合適品質的住宅，並以低廉租金租給經濟與社會弱勢家戶。若是從社會住宅供給觀點而言，各國的社會住宅定位與功能可以分成三大類型，即緊急服務（ambulance service）、安全網（safety net）的提供，以及廣泛協助降低住宅負擔（wider affordability）（註1）。
▲從社會住宅供給觀點而言，各國的社會住宅定位與功能可以分成三大類型，即緊急服務、安全網的提供，以及廣泛協助降低住宅負擔。（圖／住都中心）
第一類型（緊急服務）將社會住宅視為提供緊急且暫時的住宅供給，此類型國家的社會住宅數量不多，且遠低於須要救助之經濟與社會弱勢家戶數量。例如美國6.2%、日本的5%以及澳洲的5%（註2），這些國家通常會將稀少的社會住宅資源提供給最須要救助的家戶，因此對於一般住宅市場的影響相當有限。
第二類型（安全網）將社會住宅定位為社會安全網，主要提供給中低所得以及就業困難家戶，透過社會住宅的居住保障，加上生活與失業津貼，讓這些家戶免於落入貧窮陷阱而無法自拔。這類型國家的社會住宅數量占住宅市場有一定比例，例如英國社會住宅比例占17%、法國亦有16%（註3）。這些國家的社會住宅歷史悠久且制度較完善，不僅經濟及社會弱勢家戶，連一般中低所得家戶都有資格申請承租社會住宅，而且社會住宅的承租期限較長，只要沒有違反租約規定，幾乎都可以長久居住。重要的是，當家戶所得提高，超過當初申請的所得門檻時，社會住宅管理者並不會要求家戶強制搬離，而是將租金提高至接近市場租金，跟符合承租資格者的租金有所差異。所以在這些國家的經濟與社會弱勢家戶已將社會住宅作為居住權屬的當然選項之一，許多年輕家戶也將社會住宅視為進入擁屋階段之前的選項。
第三種類型（廣泛協助降低住宅負擔）則將社會住宅定位為協助家戶降低住宅支出，並提供合適的居住環境。歐洲社會福利較發達的國家如瑞典、荷蘭即是典型的代表。瑞典的社會住宅比率雖然僅約17%，但是其家戶申請社會住宅卻沒有所得限制；而荷蘭的社會住宅比率則高達29.1%，一般中產階級家戶亦有資格申請，租金水準則依所得高低而調整，一般而言較市場租金為低。因此承租社會住宅的家戶並不都是經濟或社會弱勢家戶，許多中所得家戶早已將社會住宅視為居住選擇的當然選項之一，社會住宅社區也不會被貼上貧民窟的標籤。
▲當社會住宅規模與數量越大，其所能發揮的功能也就更多元化。（圖／記者袁茵攝）
從各國社會住宅發展來看，可知當社會住宅規模與數量越大，其所能發揮的功能也就更多元化，包含社會安全網提供、廣泛協助降低住宅支出以至影響住宅市場供需與價格的功能。反之，社會住宅規模與數量越小，其能發揮住宅補貼甚至影響住宅市場的角色功能則非常有限。就台灣社會住宅發展，根據2021年內政部統計資料，社會住宅數量接近2萬戶，僅占住宅總量的0.21%，即使能達成「8年20萬戶」社會住宅的政策目標，也僅占住宅總量的2.2%。雖然台灣社會住宅數量相當稀少，但是可申請社會住宅的資格卻相對寬鬆，家庭年所得低於50%分位者則可申請，此與英、法和荷蘭等國的申請資格差異不大。然而，就社會住宅數量而言，台灣社會住宅發展距前述第一類型社會住宅的定位與功能仍有一段差距，更遑論進階的第二與第三類型社會住宅的定位和功能。因此，就短期內，台灣社會住宅發展，想要發揮影響住宅市場供需與價格的功能則非常有限。就長期而言，利用新建、轉化使用以及包租代管等方式持續增加社會住宅數量應是可持續發展的政策目標。
最後，誠如數年前筆者撰文建議（註4），當台灣社會住宅比例超過住宅總量5%的基本門檻規模，加上既有民間出租住宅市場規模，再配合多方面政策如健全租賃住宅市場與改進不動產持有與交易稅賦等措施，才有機會發揮對整體住宅市場較顯著的影響力。而我們長遠的目標則是期望經濟或社會弱勢家戶居住在適合品質的住宅；有經濟能力的家戶則可購買合適且可負擔的住宅；年輕家戶則可將社會住宅視為購屋前的暫時居住選項。如此才可達成住宅法所訂定的「使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」的政策目標。
註1：Stephens, M. (2008), “The Role of the Social Rented Sector,” in S. Fitzpatrick and M. Stephens edited, The Future of Social Housing, Shelter: London.
註2：根據社會住宅推動聯盟統計資料，亞洲五國與美國社會住宅統計資料，2022年1月；Australian Institute of Health and Welfare, 2020; 。
註3：Housing Europe (2021), The State of Housing in Europe 2021, Brussels: The European Federation for Public, Cooperative and Social Housing.
註4：參見房市改革行動聯盟電子報第四期社論，2014年6月，http://housingreform.blogspot.com/p/blog-page_25.html
熱門點閱》
● 以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見，請寄editor88@ettoday.net或點此投稿，本網保有文字刪修權。
我們想讓你知道…當台灣社會住宅比例超過住宅總量5%的基本門檻規模，加上既有民間出租住宅市場規模，再配合多方面政策，才有機會發揮對整體住宅市場較顯著的影響力。