單驥/6G時代下如何確保消費者權益?允許民間加值型服務

我們想讓你知道…建議由國家直接投資6G的基礎建設,之後允許民間電信業者提供相關(加值)消費性服務,形成一個高度競爭的市場,這樣消費者就能得到更多、更好且物美價廉的服務。

▲台灣電信市場的核心問題在於,台灣在此三頭寡占下,消費者的權益是否能確保?(圖/記者陳俐穎攝)

● 單驥/中央大學榮譽教授、APIAA院士

隨著電信科技快速的進步,台灣的電信市場已快速地由2G、3G、4G而進入5G時代。政府為因應此一快速的時代與科技轉變,除了將中華電信公司化外,也開放各級頻譜公開拍賣,除了可藉此取得一筆相當大的權利金收入外,也可公平地決定誰能入主市場經營。由相關的數據顯示,台灣4G與5G投標的最大廠商為中華電信,其次則為遠傳及台灣大哥大而形成台灣電信三巨頭。

中華電、台灣大、遠傳寡占寡占電信市場

依目前通傳會的資料顯示,台灣之星及亞太電信這兩家電信業者,於2016至2021年間,均處於長期虧損狀態,且並無明顯回轉跡象。爾今,傳出台灣大哥大擬購併台灣之星,而遠傳亦擬購併亞太。本文於此無意對上述可能的合併案表達意見,此乃因上述兩個購併案對台灣電信市場的衝擊,或許連「茶壺內的風暴」也談不到。展望未來,吾人可預期,台灣的電信市場將呈現出「三足鼎立」之態勢。

事實上,台灣的電信市場較諸歐美及日本,皆明顯較小,三足鼎立之勢,其實都已十分勉強,若是將來出現二大寡占市場的情勢,亦不能排除。

電信市場是屬公共服務市場,它有自然獨占的市場特性,故在台灣電力、石油這兩個同具有自然獨占特性的市場中,前者由台電公司獨占,而後者則為台灣中油及台塑石化這兩家公司所形成的雙占。

頻譜拍賣天價 得標者不怕消費者不買單

台電公司的情形,與中華電信的前身交通部電信局,有著十分相似之處。現今台電基本上仍是發、輸、配電的獨占者。而就電信事業來說,現今,政府長期以來開放頻譜,讓民間的業者與中華電信競爭,其結果固有打破原「電信局」獨家壟斷之局,然因業者在頻譜拍賣時,須出很高的價格方能有機會得標,而羊毛出在羊身上的結果,台灣的消費者,也須為這些公民營電信業者天價般頻譜拍賣價來買單,是故,台灣的「電價」與「電信資費」,在結構上,就存有很大不同。(試想,若把台灣的輸、配電獨立出來,公開拍賣,那麼台灣的電價也勢必漲上天。)

頻譜的拍賣,是各國在處理電信業激烈競爭下的一個公平且不得已的方法,而它的問題在於:消費者,最終必須買單。其實,有了頻譜後,隨著市場的開放,電信業者只要能擠進前三名,就不愁沒生意、賺不到錢。是故,現今的電信業者所收的資通訊費用,有很大的成分變成簡單的成本加成法(cost plus),故對業者來說,是沒有什麼風險;只要敢下重本搶到頻譜,屆時,在消費者選擇有限的情況下,就不怕消費者不上門買單。更何況,連中華電信也須砸下大錢,也須顧回本,行業中的龍頭尚且如此,就更遑論民間的其他得標者。

故現今,台灣當前電信業的重要問題,已不在於長期虧損的電信業者是否要放棄經營待價而沽;也不在於這些業者在被購併時,是否會碰到《公平法》中水平結合的准與駁的論辯,因依各國案例,長期虧損的企業在被購併時,都會是從寬認定。

▲有了頻譜後,隨著市場的開放,電信業者只要能擠進前三名,就不愁沒生意、賺不到錢。(圖/台灣大哥大提供)

三頭寡占下 能否確保消費者權益?

現今,台灣電信市場的核心問題在於,台灣在此三頭寡占下,消費者的權益是否能確保?事實上,若以《公平法》的角度來看,在處理電信業者水平結合的問題時,因「三足鼎立」的市場結構性無法撼動,且在合併小的電信業者後,只會更集中、更強大下,消費者的權益在三頭寡占,且又高額的頻譜權利金的市場下,是無法得到保障的。

目前雖有不少人在《公平法》及各種可能的法律中,尋求解決之道,但本文以為其收效甚微,此乃因當台灣的電信制度出現種種問題時,現行相關法令是無法處理的。台灣當前電信業的困局,猶如英國諺語所說:「母豬的耳朵是無法做成名貴的絲質包包」(Can't make a silk purse out of a sow's ear)。

如何破除當前的困局?5G時代的結構與方案,在「信賴保護原則」下,或可用「木已成舟」來形容,況且,現行《公平法》也沒有賦予主管機關──「公平交易委員會」,有結構調整的法律授權,故實務上,目前並沒有多少結構上調整的可能。為此,吾人宜把眼光再往前看,在可預見的未來,6G技術的發展,不但很可能是突破當前5G市場困局的一個機會,然若故步自封,台灣亦很有可能會落入更深的陷阱與困境,實不可不慎。

隨著技術快速的進步,以美國為主的西方陣營正與中國進行激烈競爭,中國目前雖在6G技術專利數是暫居首位,然西方的技術實力亦不可小覷,無疑地,在兩大陣營彼此競爭與對抗下,吾人可以合理的預期,在2030年前,6G技術應用可期。更有甚者,在未來6G的世界裡,其訊號多由衛星直接下載及上傳,頻譜的重要性將失去其絕對地位。古人有云:「人無遠慮,必有近憂」,台灣現行5G的拍賣頻譜模式是否仍能適用,將會有很大的問題。故政府實應「超前部署」,以新的思維,預做凖備,屆時方能從容應對且可不重蹈5G覆轍。

國家直接投資6G建設 設民間加值型服務機制

在概念上,若我們把6G的建設視為國家基本建設(猶如國家負責輸、配電系統建設),那麼「古老」的台電模式可做為下一階段處理台灣6G市場結構的一個重要參考。本文建議,由國家直接投資6G的基礎建設,之後,允許民間電信業者提供相關(加值)消費性服務,而民間加值型服務,可以是一個高度競爭的市場,如此一來,消費者就一定能得到更多、更好且物美價廉的服務。

在上述架構下,就可能打破目前台灣電信業者寡頭壟斷的市場結構,而參與市場經營的各大小電信公司,仍須對政府在6G的投資上提供回饋金,所不同的是,此一回饋金,不以頻譜拍賣的方式決定之,而是將客戶依其業務性質分為數級,每一級內的客戶,抽取定額的回饋金給政府。而政府抽取回饋金的總收入,也可以政府在6G總投資金額的6成計;故如此一來,就能貫徹以照顧消費者為核心價值、以提供優質服務為核心理念,新的6G電信時代的來到。

▲在進入6G時代前,若由國家直接投資6G的基礎建設,之後允許民間電信業者提供相關(加值)消費性服務,形成一個高度競爭的市場,消費者將能得到更多、更好且物美價廉的服務。(圖/遠傳提供)

最後,在決定有哪幾家電信公司能參與此一6G市場的服務上,不同於5G的市場,是以頻譜的拍賣來決定經營者的模式,本文建議,參與6G經營的廠商,入選者取決於在公司稅前盈餘中,願意上繳給政府比率最高的五家業者得標。當然在上述制度設計上,也須有相對應的會計準則規定,如限制董監事及高階經理人的薪酬待遇及相關費用支出報銷等規定,以免形成支出浮報,出現漏洞。

《公平法》第一條的立法宗旨中明示:「為維護交易秩序與消費者利益,確保自由與公平競爭,促進經濟之安定與繁榮,特制定本法。」

上述新制的設計,其理念就是落實公平法的立法理念,是以另一種管制的方式,期能將凖公共財的電信事業納入新的管制與競爭體系中,從而在維護消費者保護、確保自由與公平競爭,與促進經濟之安定與繁榮間,能取得最大、最佳且最適的平衡。

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政治、經濟與法律常連動在一起,我試著在三者間找到平衡點。國立中央大學終身榮譽教授,APIAA院士。曾任行政院經建會副主委、公平會委員、外貿協會副董事長、中大管理學院院長。

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