▲台灣電信市場的核心問題在於，台灣在此三頭寡占下，消費者的權益是否能確保？（圖／記者陳俐穎攝）
● 單驥／中央大學榮譽教授、APIAA院士
隨著電信科技快速的進步，台灣的電信市場已快速地由2G、3G、4G而進入5G時代。政府為因應此一快速的時代與科技轉變，除了將中華電信公司化外，也開放各級頻譜公開拍賣，除了可藉此取得一筆相當大的權利金收入外，也可公平地決定誰能入主市場經營。由相關的數據顯示，台灣4G與5G投標的最大廠商為中華電信，其次則為遠傳及台灣大哥大而形成台灣電信三巨頭。
中華電、台灣大、遠傳寡占寡占電信市場
依目前通傳會的資料顯示，台灣之星及亞太電信這兩家電信業者，於2016至2021年間，均處於長期虧損狀態，且並無明顯回轉跡象。爾今，傳出台灣大哥大擬購併台灣之星，而遠傳亦擬購併亞太。本文於此無意對上述可能的合併案表達意見，此乃因上述兩個購併案對台灣電信市場的衝擊，或許連「茶壺內的風暴」也談不到。展望未來，吾人可預期，台灣的電信市場將呈現出「三足鼎立」之態勢。
事實上，台灣的電信市場較諸歐美及日本，皆明顯較小，三足鼎立之勢，其實都已十分勉強，若是將來出現二大寡占市場的情勢，亦不能排除。
電信市場是屬公共服務市場，它有自然獨占的市場特性，故在台灣電力、石油這兩個同具有自然獨占特性的市場中，前者由台電公司獨占，而後者則為台灣中油及台塑石化這兩家公司所形成的雙占。
頻譜拍賣天價 得標者不怕消費者不買單
台電公司的情形，與中華電信的前身交通部電信局，有著十分相似之處。現今台電基本上仍是發、輸、配電的獨占者。而就電信事業來說，現今，政府長期以來開放頻譜，讓民間的業者與中華電信競爭，其結果固有打破原「電信局」獨家壟斷之局，然因業者在頻譜拍賣時，須出很高的價格方能有機會得標，而羊毛出在羊身上的結果，台灣的消費者，也須為這些公民營電信業者天價般頻譜拍賣價來買單，是故，台灣的「電價」與「電信資費」，在結構上，就存有很大不同。（試想，若把台灣的輸、配電獨立出來，公開拍賣，那麼台灣的電價也勢必漲上天。）
頻譜的拍賣，是各國在處理電信業激烈競爭下的一個公平且不得已的方法，而它的問題在於：消費者，最終必須買單。其實，有了頻譜後，隨著市場的開放，電信業者只要能擠進前三名，就不愁沒生意、賺不到錢。是故，現今的電信業者所收的資通訊費用，有很大的成分變成簡單的成本加成法（cost plus），故對業者來說，是沒有什麼風險；只要敢下重本搶到頻譜，屆時，在消費者選擇有限的情況下，就不怕消費者不上門買單。更何況，連中華電信也須砸下大錢，也須顧回本，行業中的龍頭尚且如此，就更遑論民間的其他得標者。
故現今，台灣當前電信業的重要問題，已不在於長期虧損的電信業者是否要放棄經營待價而沽；也不在於這些業者在被購併時，是否會碰到《公平法》中水平結合的准與駁的論辯，因依各國案例，長期虧損的企業在被購併時，都會是從寬認定。
▲有了頻譜後，隨著市場的開放，電信業者只要能擠進前三名，就不愁沒生意、賺不到錢。（圖／台灣大哥大提供）
三頭寡占下 能否確保消費者權益？
現今，台灣電信市場的核心問題在於，台灣在此三頭寡占下，消費者的權益是否能確保？事實上，若以《公平法》的角度來看，在處理電信業者水平結合的問題時，因「三足鼎立」的市場結構性無法撼動，且在合併小的電信業者後，只會更集中、更強大下，消費者的權益在三頭寡占，且又高額的頻譜權利金的市場下，是無法得到保障的。
目前雖有不少人在《公平法》及各種可能的法律中，尋求解決之道，但本文以為其收效甚微，此乃因當台灣的電信制度出現種種問題時，現行相關法令是無法處理的。台灣當前電信業的困局，猶如英國諺語所說：「母豬的耳朵是無法做成名貴的絲質包包」（Can't make a silk purse out of a sow's ear）。
如何破除當前的困局？5G時代的結構與方案，在「信賴保護原則」下，或可用「木已成舟」來形容，況且，現行《公平法》也沒有賦予主管機關──「公平交易委員會」，有結構調整的法律授權，故實務上，目前並沒有多少結構上調整的可能。為此，吾人宜把眼光再往前看，在可預見的未來，6G技術的發展，不但很可能是突破當前5G市場困局的一個機會，然若故步自封，台灣亦很有可能會落入更深的陷阱與困境，實不可不慎。
隨著技術快速的進步，以美國為主的西方陣營正與中國進行激烈競爭，中國目前雖在6G技術專利數是暫居首位，然西方的技術實力亦不可小覷，無疑地，在兩大陣營彼此競爭與對抗下，吾人可以合理的預期，在2030年前，6G技術應用可期。更有甚者，在未來6G的世界裡，其訊號多由衛星直接下載及上傳，頻譜的重要性將失去其絕對地位。古人有云：「人無遠慮，必有近憂」，台灣現行5G的拍賣頻譜模式是否仍能適用，將會有很大的問題。故政府實應「超前部署」，以新的思維，預做凖備，屆時方能從容應對且可不重蹈5G覆轍。
國家直接投資6G建設 設民間加值型服務機制
在概念上，若我們把6G的建設視為國家基本建設（猶如國家負責輸、配電系統建設），那麼「古老」的台電模式可做為下一階段處理台灣6G市場結構的一個重要參考。本文建議，由國家直接投資6G的基礎建設，之後，允許民間電信業者提供相關（加值）消費性服務，而民間加值型服務，可以是一個高度競爭的市場，如此一來，消費者就一定能得到更多、更好且物美價廉的服務。
在上述架構下，就可能打破目前台灣電信業者寡頭壟斷的市場結構，而參與市場經營的各大小電信公司，仍須對政府在6G的投資上提供回饋金，所不同的是，此一回饋金，不以頻譜拍賣的方式決定之，而是將客戶依其業務性質分為數級，每一級內的客戶，抽取定額的回饋金給政府。而政府抽取回饋金的總收入，也可以政府在6G總投資金額的6成計；故如此一來，就能貫徹以照顧消費者為核心價值、以提供優質服務為核心理念，新的6G電信時代的來到。
▲在進入6G時代前，若由國家直接投資6G的基礎建設，之後允許民間電信業者提供相關（加值）消費性服務，形成一個高度競爭的市場，消費者將能得到更多、更好且物美價廉的服務。（圖／遠傳提供）
最後，在決定有哪幾家電信公司能參與此一6G市場的服務上，不同於5G的市場，是以頻譜的拍賣來決定經營者的模式，本文建議，參與6G經營的廠商，入選者取決於在公司稅前盈餘中，願意上繳給政府比率最高的五家業者得標。當然在上述制度設計上，也須有相對應的會計準則規定，如限制董監事及高階經理人的薪酬待遇及相關費用支出報銷等規定，以免形成支出浮報，出現漏洞。
《公平法》第一條的立法宗旨中明示：「為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」
上述新制的設計，其理念就是落實公平法的立法理念，是以另一種管制的方式，期能將凖公共財的電信事業納入新的管制與競爭體系中，從而在維護消費者保護、確保自由與公平競爭，與促進經濟之安定與繁榮間，能取得最大、最佳且最適的平衡。
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