▲從川普第一任開始，行政命令已成為他的招牌武器，第二任更是如此。（圖／路透）
●邱師儀／東海大學政治系專任教授
從川普第一任開始，行政命令已成為他的招牌武器，第二任更是如此，至截稿為止，川普第二任上台不到兩個月就已經發布了89項行政命令，相比川普第一任共發布了220項行政命令，第二任來勢洶洶應該很有機會超過。而川普第一任所簽署的220項行政命令已是美國歷史上單一總統任期內簽署最多行政命令的紀錄。
最新的消息是，川普透過行政命令，將大砍美國全球媒體署經費（USAGM），包括美國之音（VOA）、自由亞洲電台（RFA）等由聯邦政府直接挹注的新聞機構，這些媒體將面臨裁員甚至關閉的命運。
當全世界仍在理解這個「民選的帝王」各種極端作為後面的算計、也不斷被這些作為驚嚇的同時，本文深入地談一下美國總統的行政命令到底是什麼？為什麼在美國這個三權分立的國家看起來不受其他政府部門的節制？
所謂的行政命令，是憲法第二條給予總統的權力，當中提到總統有「確保法律被忠實執行」的義務。主要是總統向行政部門的下屬機關發出指示，要求他們執行某項行動或限制他們從事某些行為。
行政命令如何生效？
行政命令如何生效？通常是在總統簽署後馬上生效，但有些命令需要聯邦機關進一步採取行動後才會生效。而且行政命令也需要類似施行細則的配套，行政命令會先要求聯邦機關撰寫報告、展開調查或制定新規範，這些過程需要數月甚至數年時間才能完成。
行政命令除了上述由總統直接號令下屬單位進行或停止某項政策之外，其實還有幾種延伸型：第一種是總統政策備忘錄與國家安全指令，適用於特定的行政程序。
第二種是總統公告，例如宣布全國進入緊急狀態，並讓國會賦予總統在緊急情況下行使特定權力。在川普第一任時，曾宣布國家進入緊急狀態，為的就是要能動支眾院所批准的預算來建造美墨高牆，而在新冠疫情期間也有一些類似的公衛舉措。
當行政命令 牴觸法律或憲法
但其實行政命令並非總統可以憑空使用的，行政命令無法創造新的法律權力給總統。相反的，只有在既有憲法或法律框架下，總統才能發布行政命令。在這個邏輯之下，總統所發布的行政命令，如果已經逾越了法律甚至憲法的框架，就會產生爭議。
行政命令的位階比法律低，更不用說低於最高位的憲法。所謂的法律，必須由國會通過並由總統簽署後才能生效。如果總統否決法案（veto），則參眾兩院可以各2/3的超級多數來推翻否決（override），如此一來該法案就會自動成為法律。而行政命令無法取代這一立法程序。而憲法的層級最高，明定國會對稅收、支出及某些戰爭權力的批准權，行政命令不具這樣的「高位」。
因此，當行政命令牴觸法律或憲法時，有三種解決方案：
第一、由國會再立新法推翻總統已經發布的行政命令，但這需要總統簽署，或是在總統否決後由國會以三分之二多數票推翻否決。
第二、若行政命令違反憲法或聯邦法律，聯邦法院可以宣告無效。尤其是當行政命令違反人權時，例如川普在第一任時曾下令禁止穆斯林國家的公民前往美國旅行，但法院阻止了這項禁令。
第三、任何未經國會通過的行政命令，都可以由以後的總統透過新的行政命令加以廢除或修改。譬如拜登就撤銷川普頒布的多項行政命令。
即使國會都是自己人 川普也不想理
當我們說川普不想走民主國家的常軌，尤其是不想理會國會與聯邦法院對其權力的節制，這樣的說法並不會是主觀判斷，而是有許多客觀的證據做佐證。
證據之一是儘管川普在第二任拼命發布行政命令，但至截稿為止，川普在第二任所簽署的法案數量少於歷任總統，甚至比他第一任時還更少。
前面提到法律都需要由參眾兩院通過之後再由總統簽署生效，但很顯然川普對這一途徑興趣缺缺，就算是現在的參眾兩院多數都是共和黨也一樣。與川普第二任期的同時期相比，川普第一任此時已簽署八項法案成為法律，歐巴馬簽署四項，而拜登也簽署了六項。
川普第二任政府至今，僅簽署了一項法案成為法律，即《雷肯．萊利法案》（Laken Riley Act），此法要求國土安全部拘留涉及特定犯罪的無證移民。
事實上，共和黨的參眾議員不要說監督「自己人」川普了，如果共和黨參眾議員要對川普輸誠的話，是可以透過將川普的行政命令轉變為立法來處理的，尤其是當川普的行政命令可能已經先違反了特定法律，此時立新法才是治本之道。
但顯然川普連透過法制來強化他的行政命令的正當性都不放在眼裡。事實上共和黨眾議員伯切特（Tim Burchett）很清楚川普推新政，是連在國會山莊的共和黨盟友都不需要的高姿態，他坦承「我們都太懦弱了。」
▼當我們說川普不想走民主國家的常軌，尤其是不想理會國會與聯邦法院對其權力的節制，這樣的說法並不會是主觀判斷，而是有許多客觀的證據做佐證。（圖／路透社）
遭遇挑戰的行政命令
目前川普有多項正在遭受挑戰的行政命令，這裡講兩項指標性的。第一項是「結束政府對多元化、公平性與包容性（DEI）計畫的支持」，這命令當然被告到聯邦法院，目前的進度是聯邦上訴法院解除了對DEI的禁令，換言之，川普獲得初步勝利。
受理此案的三位聯邦法官在意見書裡表明，在無法得知這項廢除DEI的行政命令（有兩項）能實行多廣泛與多具體的前提下，現在就要禁止這兩項行政命令，是稍嫌早了一點。三位法官還提到，只要川普的DEI禁令，能夠保證不造成歧視與不違反憲法增修條文第一條的言論自由，則應該讓川普有機會實施這些DEI禁令。
第二項是川普希望終止對出生在美國領土的無證移民子女所適用的「出生公民權」。這對持旅遊簽證到美國生小孩的亞洲遊客將造成直接影響，因為這樣出生的小孩子將不再是美國公民。不僅如此，甚至父母都不是美國公民的台灣留學生在美留學期間所生的小孩，也不再具有公民身分。
川普要求行政單位不再發給這些嬰兒確認公民身份的證件，包括社會安全碼與護照。但這項行政命令違反憲法增修條文第十四條，官司鐵定打到最高法院。
川普政府的說法是這些在美生小孩的父母因為沒有至少其中一個是美國公民，所以不符合該條文中的”subject to the jurisdiction thereof”的司法管轄權，這些嬰兒的父或母不受美國司法管轄，當然他們在美國生下的嬰兒就不會是美國公民。有十八個州針對這項命令提出訴訟，3月14日已經送到了最高法院。雖
然法界普遍認為川普說法比較沒道理，但由於現在最高法院九位大法官中有六位是保守派，所以將來川普也不是沒有贏的機會。畢竟誰能想像從1973年以來就確立的Roe v. Wade墮胎權，竟然也可以在多年後的2022年被Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization推翻掉呢？
結論 秀一般的行政命令
對川普來說，如何讓行政命令成為鎂光燈焦點，是他念茲在茲的第一要務。川普第二任以來，超過三分之一的行政命令是在高達十一場的公開活動中簽署的。
川普通常會坐在橢圓辦公室，在一堆記者環繞之下，用他舉世聞名的Sharpie簽字麥克筆簽名，然後高舉給大家看。川普喜歡在電視製作一般的聲光效果下展現他的手勢與談話，這些簽署行政命令的儀式代表著他的決心與行動力。
雖然《華盛頓郵報》證實已經有超過八十起訴訟挑戰川普的行政命令，然後當中已有六項被擋下。總統制下的美國，通常在參眾兩院都與總統同黨時最能彰顯總統的權力；又總統制下的美國，沒有哪一位總統能像川普當總統時一樣更能彰顯總統的威權，他幾乎不想靠國會施展影響力，縱使連同黨參眾議員也不太需要。川普只要有行政命令可以用就夠他秀了，至於成不成功，那都是後面的事。
▼對川普來說，如何讓行政命令成為鎂光燈焦點，是他念茲在茲的第一要務。（圖／路透）
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