楊泰順/川普彈劾案的啟發:如何讓陽光從縫隙照入? 

▲川普的「電話門」事件所以能夠曝光,主要得力於在情報機構擔任監察使的麥可・阿欽生,在道德良知下所做的決定。(圖/達志影像/美聯社)

▲▼雲論作者楊泰順(專欄作家)。●楊泰順/中國文化大學政治學系教授。更多文章發表楊泰順看台灣

由於川普以美國援助為要脅,電話施壓烏克蘭總統,脅迫配合收集競選對手拜登父子在該國經商的違法事證,引起美國各界嘩然。眾議院認為總統有濫權謀私嫌疑,因此啟動彈劾調查程序,媒體稱之為「電話門」事件。

媒體對此一事件的討論,大多聚焦對川普連任選情的影響,以及彈劾案是否可能過關,至於此一事件外洩給國會的過程,則甚少著墨。但對民主學步的台灣而言,此一事件最大的啟發,其實是在事件曝光的過程。因為若非美國政府內部的監控機制,外人對整個事件也許迄今仍然茫然無知。俗云:「陽光是最佳的防腐劑」,講求團隊與守密的行政團隊,究竟如何讓陽光從縫隙照入?

水門事件讓美國人感受到行政部門一手遮天的恐怖,為了彌補缺憾,國會於1978年通過《行政監察使法》(the Inspector General Act),授權國會與總統,可以在重要政府部門設立行政監察使監督政府的運作。其目的,便是希望在政府內部醞釀不當濫權或財政浪費時,能夠有一個客觀的監督者及早提醒或舉發,以避免事態擴大造成政府信譽的損害。

▲行政監察使在部會內有權調取任何資料,若受到單位不當打壓,或刪減辦公室預算,監察使可以直接向國會報告。(圖/路透)

行政監察使為一種內部糾察機制,辦公室直接設於政府部會內,故對部會運作的細節能充分掌握。重要部門的監察使由總統提名,經參議院同意後任命;為了避免功能受到行政威嚇,總統若要撤換監察使均必須向國會提交理由。開始設置監察使時,美國各行政單位也曾出現不小的反彈,故初期只有12個聯邦部會設立。但運作後由於功效卓著,今天已有73個部會(包括國會所轄機構)設置監察使辦公室,顯見其存在已獲得民意與單位首長的肯定。

行政監察使在部會內有權調取任何資料,若受到單位不當打壓,或刪減辦公室預算,監察使可以直接向國會報告;國會相關委員會若質疑監察使遭受不當打壓或預算扣減,可以要求總統提出解釋。每年監察使須就部門運作的缺憾,提出檢討報告,敏感單位甚至縮短為季報告。若發現不當情事正在發生,監察使更被要求做出立即反應,並須在七天內知會國會。所有呈交主管的報告,均需抄送一份給國會相關委員會,且事先不得經過主管過目。國會委員會審查相關部會的授權法案或撥款案時,這份報告常成為最重要的參考依據。

川普的「電話門」事件所以能夠曝光,主要得力於在情報機構擔任監察使的麥可・阿欽生(Michael Atkinson),在道德良知下所做的決定。阿欽生乃由川普總統提名,而於2018年5月就職監察使,在參院的同意權公聽會上,阿欽生便誓言他將恢復情報部門的「吹哨者」功能,並在不傷害國家安全下,於組織內部「鼓勵、實施、及執行將吹哨者的舉發公諸於世」。「電話門」的事件證明,阿欽生果然說到做到,並沒有因川普的提拔之恩而有所遲疑。

▲民主黨籍的眾議院議長裴洛西,日前宣布啟動對川普總統的彈劾調查。(圖/路透)

今年八月當一位中央情報局幹探獲知美國總統以電話施壓烏克蘭政府後,他便立刻依據《情報部門吹哨者保護法》(ICWPA),向阿欽生提交了一份詳細的報告。阿欽生利用兩個禮拜的時間仔細求證報告內容,認為報告內容「可信」與「急迫」(credible and of urgent concern),便立刻將報告轉呈白宮國家情報總監(Director of National Intelligence,DNI)喬瑟夫.馬嘎爾(Joseph Maguire)。但馬嘎爾並未依吹哨者保護法的規定,將報告轉知國會,而是依據白宮法律顧問的意見,認為事件「無關情報活動」,而不提交國會。

但阿欽生並未因頂頭上司的抵制而退縮,他堅持事件必須知會國會。在他提交國會的信件中,阿欽生表示:「我與國家情報總監的不同意見,已影響到我執行兩項最重要的責任與功能,那就是保護吹哨者與向國會報告。」此一堅持與揭露使得白宮不得不立刻將報告轉交國會,整個事件也因而曝光,構成國會啟動彈劾程序的基礎。

彈劾案是否會對川普的選情造成損害,目前還不得而知。但監察使恪守職責,堅持將事件轉呈國會,確實不能不讓我們佩服美國行政體系的防腐機制。從某個角度來看,這套監察使機制有些類似台灣過去的「人二室」,但人二室重心在思想查核,監察使則著重政府效能與經費監督。因為民主化,人二室早早被廢除了,但面對政府的浪費與績效的不彰,某種內部的稽核機制是否應該考慮恢復?

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楊泰順 楊泰順

中國文化大學政治學系教授

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