林忠正/台灣民主的三道陰影:中國、國家認同分歧、司法失能

我們想讓你知道…由於司法體系設計失當,一旦強人或偏激的民粹領袖出現,台灣的司法機關勢必再次淪為政治打手,或是恐怖統治的幫凶,成為破壞民主的力量。

● 林忠正/經濟學博士、曾任民進黨副秘書長

過去三十多年台灣在英國「經濟學人」公布的「民主指數」調查報告中,一向都被列為有瑕疵的民主國家,排名也都在三十多名。不過,前些日子「經濟學人」公布的2020報告,台灣突然竄升到全球第十一名,而且首度被列為「完全民主國家」。

台灣民主化的進步受到國際社會的肯定,當然是台灣人民長期以血涙對抗獨裁和威權體制,追求自由民主的結果。台灣終於得到了民主桂冠的加冕,這是做為台灣人的驕傲。在全部五項評分中台灣都有明顯的成長。「選舉過程與多元化」從9.58成長到10分,「政府運作」從8.21到9.64,「政治參與」從6.11到7.22,「政治文化」從5.63到8.13,「公民自由」從9.12成長到9.71。

台灣民主桂冠 來自抗疫成功

憑心而論,台灣能夠在民主指數的評鑑中能夠迅速脫穎而出,最重要的助力,就是台灣在這場肺炎的世紀大浩劫中表現非常傑出之故。

當各國政府相繼都採取了隔離、封城、鎖國、電子監控、與維持社交距離、等強制性措施,必然侵犯民衆的公民自由,也因此在「公民自由」這項評分上,唯有台灣至今未尚未採取鎖國與封城的嚴厲手段,所以拿到全球最高的9.71分,與紐西蘭同列全球第一,甚至比「民主指數」排行榜永遠第一名的老牌民主國家- 挪威都還要高。

尤其台灣政府在對抗病毒的戰役中,有效地防堵病毒的入侵,還順利完成了立法院和總統的改選。所以在「政府運作」遠比自吹自擂防疫成功的中國高了5.34分之多,得到9.64的超高分;更在「選舉過程與多元化」拿到滿分。

不過憑良心講,台灣人民由於過去SARS的深刻教訓,大部人都很積極洗手、消毒和戴口罩,防止疫情擴散,對於政府一些無心但侵犯人權、個人隱私、和破壞法治程序的防疫措施,台灣人民都抱著寬容和理解的心,接受政府的防疫指揮,完全不像西方國家動輒發生群眾抗爭的事件。

不過,換個角度看西方國家民主體制之所以鞏固,就是常有「刁民」挑戰政府的作為,民主才會不斷進步!

▲台灣防疫工作廣獲各國讚賞。圖為國防部化兵群。(示意圖/國防部提供)

檢討政府抗疫危機措施 民主更鞏固

台灣政府為了阻擋疫情入侵,行政部門或多或少以便宜行事的方式,監控人民的人身自由,並且大規模收集個人資訊,包括電訊檢查和個人足跡的追蹤。

本來台灣就缺乏一個中央管理機構,專事監督個資的蒐集與保護,而且政府也並未隨危機的變化,在採取各種防疫措施之前,先向立法院做滾輪式報告,包括個資如何監控?如何管理?如何銷毀?

在一個完美的民主法治社會,這些都應該事先取得立法院同意或授權,而不是用一個抗疫的籠統法律就號稱取得了全面性的授權,以致於排除了國會必要的監督。

民主程序雖然會受到在野黨的挑戰,但卻是台灣蛻化成為「完全民主國家」的必經之路。所幸,台灣的防疫指揮每日的記者會隨時報告疫情的變化和宣佈最新防疫措施,雖然彌補了台灣不完備的民主程序,但這就是台灣防疫在全球排名上一直輸給紐西蘭和澳洲的主要原因。

這當然是由於華人政府一直有行政權過度膨脹的歷史通病,以致於台灣政府在悤忙之間或危機之中,也常忘了誰才是國家主人的民主原則,因而出現傷害人權和法治的權宜措施。

如果執政的民進黨能夠事先完成各種防疫措施的法治程序,台灣的民主就會非常完美。很遺憾,在這次全民抗疫過程中,在野的國民黨立法委員並未藉此推動台灣民主的深化,卻採取親中為主軸的批判和杯葛,反而激起許多民眾的不滿,以致台灣社會忽略了在抗疫中進行民主深化的契機;但是,國民黨本身也得不償失,在大多數民眾心中深深地刻上了專門傷害台灣的紅統形象!

▲ 民進黨抨擊,國民黨是防疫破口隊。(圖/翻攝自民進黨臉書)

台灣得到民主桂冠的加冕 不代表台灣民主不會倒退

由於「經濟學人」的「民主指數」排名是根據各國在「選舉過程與多元化」 、「政府運作」、「政治參與」、「政治文化」、以及「公民自由」等各項目得分結果的高低比較,並非「制度」或「成因」的分析和比較。

每個國家隨時可能因為內、外在因素的變動,而造成「民主指數」得分的增減和排名的變動,例如一個國家和他國發生了戰爭、或內部爆發內戰、或在社會方面出現了嚴重的種族衝突和群眾運動、或在經濟上面臨了大衰退和嚴重失業,或爆發大規模的人傳人的疾病,或出現大規模的天然災害...等重大事件,總是會考驗政府、政黨和民衆,在危機中如何互動和相互影響,而形成應變的決策和行動。

因此政府的運作、選舉的活動、公民權利的保障、基本人權,甚至政治文化等等,都可能因為變局或危機,而出現重大的變化,民主指數的得分和排名也就隨著變化。

今天台灣的民主指數已經被列為「完全民主」的國家,並不是代表台灣民眾從此就可以過著安和樂利的民主生活,因為台灣的民主仍然存在三道陰影,隨時可能演變成民主的破口,動搖台灣得來不易的民主生活。

▲ 經濟學者指出,台灣民主仍存在三道陰影:中國、國家認同分歧、司法失能。(圖/記者任以芳攝)

台灣民主第一道陰影:中國

台灣民主的第一道陰影,就是「與狼為鄰」。

台灣和大多數國家不同,在中國的武力威脅下,台灣一直存在國家生存的危機。中國若對台灣發動侵略戰爭,或以武力封鎖台灣,主戰場就在台灣本島或週遭海域。台灣為了生存,政府勢必被迫立即採取戰時管理的模式,台灣的民主和人權必然受到極大的衝擊和限制。

但是,這道陰影是否會變成民主的破口,並非操之在我,我們只能強化國防力量,事先規劃應變的策略和措施,升高中國武統台灣的代價,降低中國動武的機率!

▲ 經濟學者建議,台灣要強化國防戰力,升高中國武統的代價。(圖/記者李毓康攝)

台灣民主第二道陰影:國家認同分岐

台灣民主的第二道陰影,就是憲法所描述的國家和台灣實際運作的國家之間存在嚴重的分歧,以致於一個島嶼國家的住民分裂成兩種國家認同:中國認同和台灣認同,也就是統獨認同的不同。

如果中國願意排除「武力統一台灣」的選項,台灣內部統獨認同的對抗,也是可以用民主的方式解決。即使統派在政治上的終極目的是要消滅中台灣(中華民國)這個主權國家,但由於統派處於少數的地位,這種看法應該不致於造成台灣民主的崩壞。

如果台灣真的被中國和平統一了,沒有人相信台灣的民主指數不會大幅下跌;但是,如果這個選項是台灣人民自由投票的結果,也怨不得人。

事實上,中國一直把武力統一台灣作為選項之一。除了經濟利益的誘惑,七十多年來中國對台灣的文攻武嚇也不曾停止,並且積極滲透台灣社會,收編政治和社會組織。

▲ 經濟學者指出,中國對台滲透越多,將升高台灣內部統獨對抗。(圖/記者陳明仁攝)

為了對抗中國這類的滲透,台灣這幾年來也陸續訂定了國安五法的對策,這些法律多少對公民與中國交往的自由和權利有所限制。事實上,中國對台灣的滲透越多,台灣內部統獨的對抗就更會升高,占多數的獨派民眾有可能催促政府訂定更嚴格的法律,限制台灣民眾和企業對中國的自由往來。

讓我們假設獨派的激進派系若掌控了政權,為了保衞台灣,最壞的情境是搞出了類似國民黨過去到處抓匪諜的高壓措施。這一定會挑戰台灣的民主制度,壓縮台灣的公民自由、政治參與、政治多元化,包括起訴紅統的「叛國份子」、限制紅統人士出任政府官員或參選公職等結果,台灣「民主指數」的得分就會大幅滑落。

但是,相反的情形也可能發生,例如急統派取得了台灣的政權,開始大規模地清算獨派人士。在這種極端的政治情境下,台灣的「民主指數」也會跌落到地獄。

上述兩種極端的例子就是用來説明,統獨兩種國家認同的對抗若過度激化,可能會變成台灣民主的破口。


▲ 經濟學者認為,當台灣內部統獨過度激化,將成為台灣民主破口。(圖/記者屠惠剛攝)

台灣民主第三道陰影:司法體系失能

台灣的民主存在著第三道陰影,也就是台灣無能而腐化的司法體系。

自由和民主的制度,不只是各級行政首長和民意代表的定期改選而已,還一定要有獨立而公正的司法體制,才可以節制執政者推動極右或極左的不當統治和立法。

但是,在台灣的憲法體制,司法機構對行政機關和立法機關,都缺乏有效的制衡功能。我們的憲法規定,只有司法體系裡的大法官會議透過釋憲程序,才能針對立法院的不當法律或行政院的不當作為,宣告違憲而失效。

但是,到底什麼樣的案件才可能排入大法官會議的討論案呢?一般人要歷經法院體系已經(三審)定讞的案子,大多數受害者要拖很多年訴訟之後,才有資格申請釋憲。但是,大法官也可以置之不理。在實務上,大部分的憲法官司都注定無疾而終。

▲ 學者指出,台灣司法對行政和立法機關,缺乏有效的制衡功能。(圖/記者屠惠剛攝)

在這種司法體系下,各級法院的審判或決定都不能直接依據憲法所定的條文與精神,以保障憲法賦予人民的自由、民主、基本人權、和財產權等權利。換句話說,一般法官都沒有權力來裁定政府的法令和施政措施是否違憲。

在台灣憲法,本質上就是供奉在神桌上的神主牌仔,通常是當局者有需要時,才會搬出來祭拜一下。何況數十年來,台灣人民在爭取的民主化的艱辛過程中,司法體系的大、小法官幾乎不曾付出絲毫的心力,也不曾對抗過超過半世紀以上的戒嚴法令以及血腥的白色恐怖等嚴重的違憲行為,以至於司法官在台灣人民心中的地位一直不高,不是沒有原因的!

此外,台灣的司法審判在傳統上都以法官的「自由心證」為尊,輕視「證據原則」,因此法官很容易淪為執政者和權貴的打手,或是財團和富商的買辦。

這種司法審判制度從過去到未來,怎麼有可能挑戰當權者和政府違反民主、自由、和人權的法令和行政作為呢?特別是台灣外有中國武統的強烈壓力,內有統獨的激烈對抗,政權更替又相對頻繁,司法體系怎可能在這些紛紛擾擾的大小政爭中,扮演獨立而公正的裁判者呢?

▲ 經濟學者批判,台灣的法官很容易淪為執政者和權貴的打手,或財團和富商的買辦。(圖/記者屠惠剛攝)

人民不信任台灣的司法和司改

尤其司法體系最近在台灣社會爆發了集體腐化的醜聞,一位富商的手札記錄了近二十年來與一百多位法官、軍警檢調高官的密集晏飲、密會、送禮、和股票買賣、等乖張的行為,引發社會譁然。這是一個具有代表性的案子,說明了有錢人如何運用金錢利益和人際關係,有效地影響各級法院的判決。

這事件只是露出的冰山之一角,司法官玩法和腐化不是個案而已,早已經是司法體系的系統性問題。

日前台灣一個民間司改的團體針對台灣司法公信力做了一個詳細的調查,分析的結果顯示65.7%的台灣民眾認為司法官會參加不當飲宴和收受禮物;68.9%的民眾對台灣司法審判制度不信任;62.5%的人民不相信法官會公平審判;而且60.3%的民眾對引進參審制的司法改革不滿意;甚至高達76.7%的民眾贊成引進陪審制度。

這樣一個不受人民信任的司法體系,如何能在民主國家裡扮演一個制衡行政和立法的關鍵角色?甚至連人民之間的訢訟都因自由心證的權力而造成法官腐化,審判成了不公不義的金錢遊戲。

這樣一個司法體系如何捍衛政治上的自由、民主和基本人權,社會上的公平和正義,以及人民之間的合法權利呢?

由於台灣司法體系的制衡和審判兩種功能都設計失當,一旦強人或偏激的民粹領袖再度出現在台灣時,台灣的司法機關勢必再次淪為政治打手,或是恐怖統治的幫凶,成為破壞民主的力量。

即使在正常的時候,台灣的司法機關也無法有獨立而公正的審判機制,以捍衛社會的公平和正義。這難道不是台灣民主最深沈的陰影嗎?

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林忠正專欄

林忠正專欄 林忠正

經濟學博士,曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、中研院研究員、台大教授。

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