● 作者／霧谷晶策的國際事務 FBC2E International Affairs
2022年5月5日，美國國務院公布更新過的美台「雙邊關係現況清單」（Bilateral Relations Sheet）。這份一曝光就即刻引起各界關注，內容刪除舊有版本裡「台灣是中國的一部分」、「不支持台灣獨立」等內容，也新增多項美台關係近年來發展的新資訊。
2018年8月31日，舊版的美台關係事實清單記載，美國和台灣享有穩健的「非官方關係」。根據1979年《美中建交聯合公報》，美國正式外交承認從台北轉到北京。美國「認知」中華人民共和國（People's Republic of China）政府是中國唯一合法政府，且台灣是中國的一部分。舊版還強調「美國不支持台灣獨立」，與台灣保持穩固的非官方關係是美國主要目標。美國堅持以和平方式解決兩岸分歧，反對任何一方片面改變現狀，鼓勵兩岸在尊嚴與尊重的基礎上，繼續進行建設性對話。
新版不若過去未先引述過去《美中三聯合公報》內容，反而提到美國長期使用的「一中政策」。美國的「一中政策」（One China Policy），就是基於《台灣關係法》、《美中三聯合公報》以及《六項保證》（Six Assurances），與舊版有極大不同點。另外，新版說美國與台灣雖無外交關係，但雙邊具有強健的非官方關係（robust unofficial relationship），且美國在維持台灣海峽和平穩定上有長久利益（abiding interest）。
最引人注目的則是，新版移除「美國不支持台灣獨立」及「台灣是中國的一部分」這兩個重點。2021年11月美、中領袖視訊峰會時，當時中國官媒《新華社》強調美國總統拜登（Joe Biden）在會晤中提到「不支持台獨」，但當時的美方新聞稿並未出現相同文字。這情形在今（2022）年美國國務卿布林肯（Antony Blinken）與王毅的視訊會議上也同樣出現，顯示出美、中兩國各有堅持與底線。
值得注意地，舊版強調「以和平方式解決兩岸分歧，反對任何一方改變現狀，並鼓勵雙方在尊嚴與尊重的基礎上繼續進行建設性對話」。而新版則稱：「美國持續鼓勵以符合台灣人民意願與最大利益的方式，和平解決兩岸分歧。」由此可看出，新版在兩岸關係上更強調台灣民眾的「意願」。事實上，這符合近年川普政府和拜登政府在兩岸政策的態度，強調以和平方式解決兩岸分歧，也增加符合台灣民意的要素。
▲美國國務院官網5日更新「U.S. Relations with Taiwan」條目。（圖／翻攝自美國國務院官網）
不過，美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）在5月13日的發言，似乎與美台關係「新版現況」有所矛盾。普萊斯在記者會對台灣議題重申：「美國對台政策不變，仍致力謹守基於《台灣關係法》、《美中三公報》與《六項保證》的長年『一中政策』。」他更強調：「美國不支持台灣獨立，這是美方公開與私下多次都清楚表明。」
美國國務院前後不一的立場，讓外界對拜登政府的對台政策感到疑惑。若細看美國國務院網站上有關美台關係的內容，可以發現「事實清單」外，在「美台關係」（U.S.-Taiwan Ｒelations）一欄中，仍稱台灣為中國的一部分。
除了新版「事實清單」的內容值得探討外，這更新的時間也值得深思。拜登將在5月20日至5月24日展開為期5天、上任後首次「亞洲行」，分別訪問南韓和日本。國務院選在此時空背景下更新美台關係事實清單，或為拜登政府接下來將公布與執行的《國家安全戰略》（National Security Strategy）和亞洲行「鋪路」。
國安會與國務院分歧？ 美國安會坎貝爾再重申「不支持台獨」
國務院對「美台關係」的更新，若長期觀察白宮國安會和國務院的發言，不難發現國務院這次對台立場，似乎與國安會有別。白宮國安會印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）2021年7月參與紐約智庫「亞洲協會政策研究所」（Asia Society Policy Institute）的研討會就曾說：「美國不支持台獨。」2022年1月6日受華府智庫「卡內基和平研究所」（Carnegie Endowment for International Peace）專訪則強調：「美國對台政策與前幾任政府相同，沒有任何改變。」
5月11日，美國聯邦研究機構「美國和平研究所」（U.S. Institute of Peace）特別顧問、前歐巴馬政府國安會亞洲事務資深主任麥艾文（Evan Medeiros）訪問坎貝爾（Kurt Campbell）時，坎貝爾再對近日國務院更新美台關係的論述進行說明。
麥艾文在專訪中問坎貝爾：「美國國務院官網更新美台關係的論述，是否代表美國調整對台政策？」坎貝爾則回：「（對台）政策沒有改變，也保持一致。」麥艾文進一步問：「如果說美方不支持台灣獨立，這是否正確？」坎貝爾對此回答：「這是正確的，一中政策仍發揮作用。」而坎貝爾這回答，明顯與國務院早前更新美台關係論述的立場有別。
另外，整理坎貝爾歷次在專訪、研討會或演講，坎貝爾在美國對台灣政策立場上，一直保持三重點不變，包含「不支持台獨」、「維持一中政策」、「鼓勵兩岸對話」。
▲白宮國安會印太事務協調官坎貝爾一再重申「美國不支持台獨」，強調「美國對台政策與前幾任政府相同，沒有任何改變」。（圖／路透）
拜登售台軍武取消、推遲
上週，由於生產線吃緊，拜登政府將無法依原先期程，交付台灣所訂購的M109A6帕拉丁自走砲。此項軍售是拜登政府上任後首項對台軍售案。除自走砲的軍售案取消外，同樣因產能吃緊，預計於2025年以前完成採購、要價新台幣133億元的250枚刺針飛彈採購案，也因供應烏克蘭優先可能導致延後交付。
《紐約時報》（The New York Times）指出，許多台灣官員對近期幾項武器延宕交付感到失望，向美國政府和軍火商抱怨。其中，也包含蔡總統想傳達給華府的訊息。
然而，軍售案的取消除產能有限外，很可能隱含美國對台軍售戰略思維的改變。考慮台海情勢緊張，再加上俄烏戰爭的經驗，很可能讓拜登政府在對台軍售項目上，更加傾向給台灣能落實加強「不對稱作戰」的武器，而非給與台灣「傳統性作戰」（conventional warfare）的武器。《紐約時報》（The New York Times）就指出，俄烏戰爭促使美國拜登政府更積極推動台灣購買不對稱作戰武器而非常規軍備，以便以小規模軍力抵擋中國大陸從海上入侵。
報導指出，美方認為，台灣目前採購的某些武器並不適合台海防禦戰，例如洛克希德馬丁公司（Lockheed Martin）製造的MH-60R海鷹反潛直升機。不過，我國國防部長邱國正日前針對此案喊停的解釋則是價格過高，而非美方不希望台灣購買。報導中還提到，美國警告台灣官員，國務院會拒絕這些採購案，並告訴美國軍火商，別要求美國政府批准台灣的某些武器訂單。《紐約時報》引述國家政策研究基金會副研究員揭仲對此分析：「雙方說法不同，一種可能是美方不想賣，刻意將報價抬高，一種是國防部不想說是美方拒售，另外找個理由」
除了台灣已經採購的刺針飛彈外，美國還推動台灣購買波音製造的魚叉反艦飛彈。烏克蘭四月就是用自己的海王星反艦飛彈，加上美國提供的情資，擊沉俄國黑海艦隊旗艦莫斯科號。《紐約時報》引述部分美國官員說：「台灣也該添購海岸防空飛彈系統、武裝無人機和水雷。」
《紐約時報》援引美國國務院一名代表發表聲明表示：「持續追求不能有意義促進有效防衛策略的武器系統，不符合台灣面臨的逐步改變的安全威脅，因此，美國強力支持台灣實行不對稱防衛戰略。」值得注意的是，《紐約時報》提到，拜登雖然在俄烏戰爭表明不會派兵支援烏克蘭，但同意運送小型但具有機動性的武器協助烏克蘭抵禦俄國的入侵。但是，這個援烏的方式恐怕難以依樣畫葫蘆的套用在台灣身上。台灣四周環海，美國和其盟友若要運送武器給台灣，恐怕比烏克蘭的情況更加困難。因此，有些官員正在考慮在台灣大量儲存武器。
▲美國在觀察到烏俄戰爭的狀況後，許多官員開始覺得發展不對稱戰力可以大幅度的阻止其他國家對其盟友的入侵。圖為MH-60R反潛直升機。（圖／路透社）
雖說蔡政府近年逐漸將我國軍事戰略推向「不對稱作戰」，但台灣最近台灣最近幾次採購的美國軍火，有許多符合不對稱戰略，不過部分台灣官員仍要求美國提供昂貴的傳統武器，如艾布蘭戰車（M1 Abrams）。報導提到，台灣多名國防專家仍主張台灣需傳統武器，並為中共各種的犯台情境做準備。
雖說美、台在不對稱作戰的觀念靠攏，但分別在「不對稱作戰」和「傳統作戰」的重視程度上恐怕仍有所分歧。這從近幾個軍售案的延宕和採購就能看出。前歐巴馬政府國安會亞洲事務資深主任麥艾文（Evan Medeiros）就說：「問題是，相較於其他優先事項，你要多麼投入不對稱作戰？」
《紐約時報》（The New York Times）：U.S. Presses Taiwan to Buy Weapons More Suited to Win Against China
https://www.nytimes.com/2022/05/07/us/politics/china-taiwan-weapons.html
共軍演習、越海峽中線釋出「警告訊號」
中國解放軍遼寧號航母編隊於5月1日穿過宮古海峽，並從5月6日至8日開始在我國東部外海，同時也在西南海空域進行軍演。據日本統合幕僚監部5月1日的消息指出，穿過宮古海峽的航艦群包含共軍海軍遼寧號、055型飛彈驅逐艦南昌艦，052D型飛彈驅逐艦西寧號、烏魯木齊號與成都號，以及綜合補給艦呼倫湖號。我國國防部5月6日公布的資訊指出，當日有轟6、殲11、殲16等18架戰機展開演訓。
5月10日，我中華民國空軍公布資訊，一架次武直10機越過海峽中線飛行，另有兩架卡28反潛直升機在西南防空識別區内活動。3架次都自海上升空，顯示共軍艦艇在西南海域活動頻繁。解放軍選在此時闖越海峽中線，很有可能是為抗議日前美國修改「美台關係事實清單」。
▲5月10日，我國空軍公布資訊，一架次武直10機越過海峽中線飛行，另有兩架卡28反潛直升機在西南防空識別區内活動。圖為武直10。（圖／國防部提供）
美國軍事媒體《動力》（The Drive）就指出，解放軍穿過海峽中線並不尋常（not a common occurrence）。前一次有解放軍軍機穿越海峽中線，要追溯到2020年的9月19日，當時穿越海峽中線的飛機包含殲16、殲10及殲11。當時，作為時任美國國務次卿克拉克（Keith Krach）訪台，共軍越過海峽中線明顯是抗議美國派遣現任官員訪台的舉動。
在台海情勢緊張的情況下，美國也於5月10日派遣提康德羅加級（Ticonderoga-class）飛彈巡洋艦皇家港號（USS Port Royal CG-73）通過台灣海峽，一方面與中國近期在台灣周邊展開密集軍演有較勁意味，另一方面似乎也有意向兩岸傳達美國支持台海穩定的立場。這也是2022年美國軍艦第5次穿越台灣海峽。
《動力》（The Drive）：Chinese Z-10 Attack Helicopter Flew Into Taiwan’s Air Defense Zone For First Time (Updated)
https://www.thedrive.com/the-war-zone/chinese-z-10-attack-helicopter-flew-into-taiwans-air-defense-zone-for-first-time
《霧谷晶策》的觀察與分析
此時應當持續冷靜觀察台美情勢發展，畢竟台美關係並非台灣單方面認為「史上關係最好」，真的就會是最好。美國對台灣的政策，自是以美國國家利益為最高指導原則。在這個前提之下，美國隨時會做出對美國最有利的調整。惟當前美國與中國的競爭，成長期性、結構性的問題，因此美國國務院選擇用最簡單的方式，修改國務院網站內容。不過，內容就是換句話說，但出口轉內銷效果奇佳，我執政當局全部為之振奮。
目前美國的對中國政策，仍由國安會做為最主要指導的單位，國務院次之。國安會離白宮的距離，可比國務院離白宮距離近得多，而國安會當然是聽令於拜登。拜登是想處理好與中國的關係，但礙於川普與共和黨的制肘，不得不對中強硬表態。拜登內政與經濟處理的狀況已經欠佳，外交上要是又對外示弱，那除了可能輸掉2022年期中選舉外，連2024年連任之路也危矣。所以，拜登一定會改善與中國關係，我國政府不得不備。
建議真正愛台灣的朋友們，每次看到美國更改對台灣敘述的任何文字，都該「淡定」幾天，不用太快隨之起舞，擴大解讀成美國友台言論或動作，因常在當天或隔天，就會受到美國政府內部建制派的修正。長期閱讀《霧谷晶策》文章的朋友，一定都知道我們不能過度自嗨，再怎麼「堅若磐石」，還是比不上美國當局翻臉不認帳。至於美國會不會翻臉不認人？這就得看美國怎麼決定，非我國政府能掌握的了。
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我們想讓你知道…美國對台灣的政策，自是以美國國家利益為最高指導原則。台美關係並非台灣單方面認為「史上關係最好」，真的就會是最好。