▲美軍建議報告主張下月派艦在台海與南海軍演，筆者認為，軍艦「異常接近」此事，沒有外界報導影響得這麼大。（圖／翻攝自臉書／U.S. Pacific Fleet）
●黃奎博／國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授
美國和中國大陸最近在南海發生了軍艦的「異常接近」，並引發了後續有關兩軍緊張情勢升高的臆測，甚至外媒報導美國可能會在南海與台海展開大規模實彈軍事演習。
9月30日，美國海軍驅逐艦迪凱特號（USS Decatur）在中國大陸聲稱擁有主權的南沙群島南薰礁（Gaven Reef）與赤瓜礁（Johnson South Reef）12海浬水域執行「自由航行行動」（Freedom of Navigation Operation– FONOP）。因為中共人民解放軍海軍蘭州艦（PRC Warship 170）在執行警告驅離任務時，極為靠近美艦船頭，相距僅約40公尺，導致迪凱特號必須「採取技術動作以防撞擊」，亦即改變原定行駛方向以避開對方。
這是繼本（2018）年5月下旬，美國兩艘驅逐艦駛入西沙群島島礁水域12海浬內之後，美國軍艦第2次駛入中共在南海島礁主張的12海浬水域內，也是最近幾年來，外界所知的解放軍驅離行動中，動作最大的一次。
中共國防部在10月2日發表「三個嚴重」聲明指出，「美方一再派軍艦擅自進入中國南海島礁鄰近海域，嚴重威脅中國的主權和安全，嚴重破壞中美兩國兩軍關係，嚴重危害地區和平穩定。」而美國太平洋艦隊發言人則說，美軍「仍將繼續在國際法允許的任何地域飛行、航海與操演。」
眼見美國與中國大陸在南海主權爭議的熱度升高，CNN於10月4日新聞稱，美國海軍一份列密的報告建議美國太平洋艦隊應在今年11月，派遣戰艦、戰機及軍隊穿越南海與台海附近的自由航行海域，並舉行一系列實彈演習，以證明國際公海領域自由航行的權利，並向北京當局傳遞美國具有優勢實力的清楚訊息。
與CNN新聞稿同一天出現的是美國副總統潘斯（Mike Pence）於保守派智庫的演說中，大力批評中共當局在經貿領域與印太地區軍事對美國的不友善，並與美國國防部同調表示：「儘管面對這種魯莽的騷擾，美國海軍將持續在國際法允許及符合國家利益要求的各處飛行、航海與操演。我們不會被嚇倒，更不會退縮。」
該如何解讀這些事件呢？
就國際法而言，美國的「自由航行行動」與一般所知的公海「航行自由」不盡相同。前者是美國自行創設的主張，依其軍方年度報告，例如被美國片面認為對領海主權申索過當的政府，包括所有南海主權申索方、日本、巴西等共廿餘國，美國都會主動挑戰之（例如未先知會便穿越）；後者則是依照《聯合國海洋法公約》第87條第1項規定，公海對所有國家開放，不論其為沿海國或內陸國。公海自由…對沿海國和內陸國而言…，包括：（a）航行自由；（b）飛越自由…。
中共當局在抗議美國軍艦駛入中共控制的南海島礁12海浬水域時，都很謹慎的說美軍威脅到「南海島礁鄰近海域」而非「南海島礁12海浬領海」的主權與安全。主要因為中共當局並未明確主張對於南海的9段線水域究竟有何實際權利，也未明確主張受美國挑戰的西沙、南沙各島礁都有12海浬領海與12海浬鄰接區。
此外，中共當局也知道，若干的南海「島嶼」或岩礁在還沒被中共當局填海造陸前，其實是低潮高地（low tide elevations），如前述的南薰礁與赤瓜礁都是。《聯合國海洋法公約》規定，與大陸或島嶼的距離超過領海寬度的低潮高地不能做為劃定領海的基點，所以附近的海域屬國際水域，各國船隻可以自由通行。
換言之，美軍的「自由航行行動」並非沒有國際法在後面支撐，所以美軍認為此次中共解放軍軍艦逼近美國軍艦的行動既「不專業」又「不安全」，圖思警告或反制並是很合理的推斷。不過，中共主張南海9段線內的東沙、西沙、中沙、南沙等群島是中國固有領土，因此對美軍這種未先知會沿岸國便逼近領土、危及國家安全的行動進行反制。美國及中國大陸的行動都有若干自我認定的國際法理基礎，也都有一些國家支持，並非全無道理。
另外就政軍手段而言，10月4日有關美國海軍列密報告建議在南海與台海「秀肌肉」以警告中共不要太過分的新聞，看來並不是雙方軍事衝突升高的指標，而是美方在「放話」，透過「戰略溝通」（strategic communication）的方式要中國大陸方面有所節制。
所謂「戰略溝通」就是以仔細設定的組織或行動目標去衡量，所欲傳播的訊息是否透過有效的渠道釋放給鎖定的訊息接受者。美國政府清楚知道，中共解放軍的力量雖領先世上大多數國家，但仍與美國有明顯差距。前述有關建議美軍在南海與台海進行實彈、實兵演訓的新聞，很可能是美國官方在跨部門協調後，決定不在當下直接對中共解放軍以武力「嗆聲」，改由較有公信力的媒體記者刻意釋放出來，以間接表示美國不是沒有因應備案，而且有些備案會讓中共在南海與台海的主權主張直接踢到鐵板，希望中共未來三思而行。
「武鬥」按兵不動
如果考慮到美國國務卿龐佩奧（Mike Pompeo）將於10月8日訪問北京，前述的判斷就更可能了。因為美國想警告中共當局，但又不想在國務卿出訪北京前把氣氛弄得更僵，所以目前可以有彭斯和CNN新聞的「文鬥」，但會明確提升軍事緊張狀態的「武鬥」則暫時按兵不動。
順道一提，據稱原定10月中旬舉行的第二輪雙邊「外交安全對話」（Diplomatic and Security Dialogue– D&SD）因為美國要求延期而暫緩舉行，這可能不是因為9月底雙方軍艦異常接近的緣故，而可能是因為南韓總統文在寅積極穿梭，以及美國總統川普（Donald Trump）須在11月6日美國期中選舉前為自己及共和黨造勢的條件下，美國政府決定先聚焦於可能於11月初舉辦的第二次「川金（正恩）會」，龐佩奧身負促成此會的重責大任，所以與中國大陸的「外交安全對話」便先暫緩。
或許還可再加上另外一個可能性，亦即因為美國與中國大陸經貿戰方興未艾，大環境不宜此類大型高層對話，而且雙方高官目前也談不出所以然，所以美國或中國大陸乾脆提議暫緩舉行「外交安全對話」。
所謂「內行看門道、外行看熱鬧」。上週美國與中國大陸軍艦異常接近的事件絕對為兩軍交流或信心建立蒙上一絲陰影，但是否如部分媒體或評論說的有那麼大的影響，甚至導致亞太瀕臨軍事衝突邊緣，恐怕不然。
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