單驥/立委集體收賄 為貓兒掛鈴鐺

我們想讓你知道…對民意代表或須作財產申報的官員,得參考《公平法》第14條對聯合行為合意的認定方式。

● 單驥/國立中央大學終身榮譽教授、APIAA院士

近日媒體均大幅報導,台北地檢署今依涉犯貪污治罪條例起訴包括現任、卸任立委及行賄者、白手套等共12人。「立委集體收賄案」已不是單一且新近個案,幾乎可說是「常見?」,而其已對國家、社會、政黨,乃至台灣引以為傲的民主制度與信心都產生負面影響。

就台灣近年來發生多起立委集體收賄案,均有以下相似或共同的特性,值得重視:

其一,這些收賄案,常常是跨黨派的期約行為,這是因為,從行賄者的角度來說,「藍綠通押」是最保險也是最周全的安排,如此一來,也不會有另一方的人吃味而出來攪局,壞了大事。

各黨派中,只要有人打點,那麼該黨或該派內的其他人就知道這事是有人插旗,若非太過份,就不會有人說話,此事或也就能打點得差不多。

其二,這些收賄案,常有「對價關係」,且通常是以非常隱蔽的方式為之,最常見的就是以白手套幫忙,此時,不論是助理、親友、密友們都是可能的斷點;事後,倘若東窗事發,這些白手套們就可發揮其關鍵性的角色;此外,上述對價均是以現金為之,而讓檢察機關在查證上吃盡苦頭,最後在法庭攻防上,可能會一敗塗地。

其三,當這些收賄案發生時,跨黨派的立委們,就會把他們最難看的嘴臉拿出來,要不就是背地裡對行政官員露出猙獰的面目施壓,要不就是公開地羞辱行政官員逼其就範,兩者兼施的結果,國家的政風,往往就敗壞在他們的手中。

此外,更令行政官員氣結的是,立法院的龍頭常要求行政官員必須無條件尊重委員(不論委員所要求的是否合理、謀私),而忽略了憲法中,行政與立法間,至少這「二權」應是彼此「鼎立」的。

▲ 立委收賄案卷宗 。(圖/記者羅志華攝)

其四,當這些收賄案東窗事發時,各政黨都急於撇清,常以停權了事,而鮮有比這個處分更重者,最常見的理由是,要等司法機關定讞才能做最後的決定,因此,常常船過水無痕,各政黨鮮有就制度面作檢討,致使這類事件一再重演。

其五,在東窗事發後,往往涉及長時間的司法訴訟。此時,雙方的攻防,常常在於:對價關係是否存在?或只是單純的賭債?或是借貸關係?而非期約對價賄款關係。

其六、由於上述訴訟中,事證也常不如DNA般具絕對性,在激烈的法律攻防下,各審之間常有很大的變化。

若以「牙醫師公會及中藥商公會推動法案」為例,經十餘年的訴訟之後,全部都以無罪收場,為此,《聯合報》的社論對此以「浪費的司法資源不知凡幾,卻虛擲了社會正義」作出評論。

其七、究其無法定罪的原因,常常是在於國家司法體制下,是採「罪刑法定主義」及「無罪推定原則」,為此,相關的案件中,檢察機關是十分謹慎小心,以現今SOGO案引出《公司法》第九條第四款來說,媒體報導,檢察機關是經過五年的偵查後,最後才兵分數十多路收網。

就此一過程而言,在偵查上的行政成本過大、而其卒被定罪的成本也同時過高,惟相對的,其被定罪的可能性卻很低時,就犯罪經濟學來說,就一定會讓少數不肖立委們,鋌而走險願以身試法。

現今在討論各種因應的可能性時,不少人是從法律的角度來探討。如《政治獻金法》、《揭弊者保護法(草案)》、《遊說法》、《行政訴訟法》、《貪污治罪條例》、《公職人員財產申報法》及《貪污治罪條例》中第6之1條的「財產申報不明罪」等等。

事實上就這些林林總總的法律來說,是無法遏止濫權的少數立委犯罪,這是因為,上述許多相關的規定是行政罰而非刑罰,因此根本就沒有任何嚇阻的功能;此外,就最具威嚇力的《貪污治罪條例》而言,因其合致犯罪的要件很高,故在證據力有瑕疵或不足的情況下,一旦被無限放大時,其結果也無法發揮定罪及懲罰犯罪者的功能,否則,怎麼會有上述數起關說收賄「疑案」經十餘年的訴訟之後,全部都以無罪收場的情形出現呢?

▲現、卸任立委陳超明、廖國棟、蘇震清、趙正宇、徐永明涉嫌期約收受賄賂遭起訴。(組合圖/翻攝自廖國棟、趙正宇臉書,記者游宗樺、劉昌松攝)

究其無罪的判定,現行法律上的漏洞或巧門主要有二:

其一是有關立委的職權,收賄的立委們常辯稱,立法院是合議制依多數決定之,此外,立委亦無行政權,且對收賄關說之事亦非立委法定職務,故無法合致《貪污治罪條例》第4條5款或第5條3款,以「職務」為前題之構成要件,故無法依該條例定罪。

其二,在上述困局下,是否能再以2011年新修正的《貪污治罪條例》中第6之1條的「財產申報不明罪」來處理?問題亦不單純。

這是因為該條文「雖」已規定:「公務員犯下列各款所列罪嫌之一(即包括前述第4條5款、或第5條3款),檢察官於偵查中,發現公務員本人及其配偶、未成年子女自公務員涉嫌犯罪時及其後三年內,有財產增加與收入顯不相當時,得命本人就來源可疑之財產提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者,處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科不明來源財產額度以下之罰金。」

惟該條文亦同樣無法適用於「無法定」各該「職務」之收賄立委,為此,新修正之《貪污治罪條例》中第6之1條對收賄之少數不肖立委而言,亦形同具文。

如何面對此一「刑不上大夫 (少數收賄不肖立委)」的困局呢?其處理方法可能有二:

其一,在《立法院職權行使法》中先具體明訂:「立法委員期約、收受賄賂,而行使立法委員職務,處以刑責。」使其能與《貪污治罪條例》產生相關的對應與必要聯結關係。如此一來,不肖有收賄之嫌的立委,方可能以《貪污治罪條例》論處。

其二,針對收賄後,證據力薄弱,被告常以「實非收賄,並無對價關係,而是借貸或債務關係等」故難以「貪污罪」之刑責相繩時,亦可借重2011年新修正之《貪污治罪條例》中第6之1條條文之精神,將其再重作修正,以杜絕此一法律巧門。

此乃因,當我們再次審視《貪污治罪條例》中第6之1條條文中,可以發現它有一個「特色」及一個「問題」值得注意:

其特色是,該條文實已隱含「推定」的法理,即涉及特定罪嫌之公務員若無法「就來源可疑之財產提出說明,無正當理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實者」,法院可「推定」有罪,並可逕處被告「五年以下有期徒刑、拘役或科或併科不明來源財產額度以下之罰金。」

其問題是,該條文雖於2011年立法,正式納入《貪污治罪條例》中,但於其後於2012年立委個人收賄案及新近發生的SOGO立委集體收賄案,均再再地證明,上述第6之1條的「財產申報不明罪」它實不具阻卻違法的實質功能。

▲ 蘇震清受賄。(圖/記者劉昌松攝)

如何有效地因應此一困局?本文具體建議,對於民意代表,或須作財產申報的行政官員,對於與其業務有關連性者,發生相關的金錢往來關係時,得參考《公平交易法》第14條對聯合行為合意之認定方式為之,即14條之:「前項所稱其他方式之合意,指契約、協議、以外之意思聯絡,不問有無法律拘束力,事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意,得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。」故立法院也同意,事業單位經主管機關或法院,「推定」二犯後,即可處三年以下有期徒刑。

因此,我們當可參考此一條文,建議立法院同意修正《貪污治罪條例》第6之1條,而將諸如:「未事前動態申報之借貸、政治獻金、一定數額之現金移轉、及當事人無法明確證明其合法來源之金流等,均核屬『可推定』之受賄所得」之概念,將其納入在《貪污治罪條例》的相關條文裡。

事實上,上述「可推定」之相關法律條文,亦可見諸於《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》第5條之規定。無可諱言,上述可推定之條文在適法性尚有其爭議之處,筆者亦曾為文《法律「推定」的政治經濟學》一文評論之,然就現今處理社會關注卻倍感吃力的少數立委集體收賄案時,則建議引用之,在面對位高權重又濫權的少數立委時,不失其法理之比例原則,且更可收當頭棒喝之效及亡羊補牢之功。

▲ 學者建議,修正《貪污治罪條例》第6之1條,將「推定」納入規定。(圖/翻攝自Facebook/蘇震清)

最後,就上述可推定條文之修定,它雖無法「溯及既往」地適用於現今的SOGO集體收賄案上,但其對國家未來長遠的發展而言,應是必要的,若是如此,則這猶如「為貓兒掛鈴鐺」之事,應由誰來推動?

本文建議,可思考的途徑有三:

其一,由當前全面執政的民進黨團主動提案,以彰顯其自清及匡正政風、長期執政的決心,並可有風行草偃之效。

其二,由現今在野政黨主動提案,不但自清,亦可發揮其小黨積極敦促之功。

其三,由朝野政黨有志一同,大家共同努力,則其必將是國之大幸。將來究竟會如何發展,且讓我們拭目以待。

台灣能否藉由本案而讓政治更為清明?大家都很關心。而當上述三種可能性都落空後,則類似本案的收賄案仍很可能會再發生,社會也再行禮如儀地檢討一次外,本案若再經纏訟十餘年後,是否又會是「浪費的司法資源不知凡幾,卻虛擲了社會正義」呢?本文當可作歷史見證。

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政治、經濟與法律常連動在一起,我試著在三者間找到平衡點。國立中央大學終身榮譽教授,APIAA院士。曾任行政院經建會副主委、公平會委員、外貿協會副董事長、中大管理學院院長。

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