▲主管機關要求系統業者免費提供兩台機上盒。（圖／記者黃克翔攝）
● 莊春發／東吳大學法律研究所兼任教授
為因應視訊產業技術由類比進步到數位時代，主管機關國家通訊傳播委員會過去在推動數位電視的裝接時，要求有線電視系統業者對使用的機上盒，必須每戶允許免費提供兩台機上盒設備，以使國內數位化的推動政策加速，能夠儘快與世界先進國家並駕齊驅。
一，兩台機上盒免費政策使供需雙方受益 的確有利於台灣數位化的進程
是項機上盒使用免費的政策，的確讓數位化政策的推動，因為減少消費者許多的收視成本，因此較願意配合國家整體數位化的政策，加速數位化的進程。當然數位化後，消費者收到的視訊較為清晰，以及對節目購買的多寡有更高的選擇權，收視的福利大為增加，因此較容易接受數位化的轉變。相對的，就有線電視的系統商的立場而言，因為數位化的建立，可以阻卻私接戶私接有線電視訊號的問題，讓其變成正式繳交收視費的收視戶，從而增加系統商的營收，因此系統商也就樂得配合政府部門推動數位化的政策。
▲作者指出政府的免費使用機上盒政策，能有效加速數位化的進程，且同時滿足供需兩方的利益。（圖／取自免費圖庫pixabay）
二、兩台機上盒免費政策可能不符資本主義社會正常運作 可能也會有違憲之虞
是故，就推動國家數位化的整體政策的效果而言，機上盒兩台免費的策略，的確幫了加速的大忙。問題是主管機關對於民間供需雙方的經濟交易，僅憑行政機關的一只命令，就要民間的業者就範，似乎有違憲之虞。
根據憲法的15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」換言之，有線電視經營所需的機上盒為系統業者的財產，原則上應當受到憲法之保障。憲法第23條亦明白揭露；「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」亦即「財產權保障」有「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者」的目的，政府是有權加以限制的。
上述之限制，依據過去行政法律學者的解釋必須符合比例原則，以及最小損害原則，行政機關要求直接免費是否有所過當，超過「比例原則」與「最小損害原則」，實有待斟酌。
▲作者指出，行政機關要求業者免費提供機上盒的政策可能有違憲疑慮。（圖／視覺中國CFP）
經濟學理的分析，亦同，市場的經濟事務必須要有外部性，如生產活動產生空氣汙染、噪音，影響人民正常生活，政府部門才有介入管理的空間。或者該生產活動具有公共財的性質，民間不願生產如國防、治安等服務的活動，則需由政府部門承擔生產。數位化的推動是否具有外部性、或者具有公共財的性質，也值得重新思量。
三、對照公共事業的水表、電表、瓦斯表 機上盒免費的政策並不那麼正當
屬於公共事業的自來水供應事業、電力供應事業、天然瓦斯供應事業，所使用的自來水使用計量表，電力使用計量表，天然氣使用計量表，因為它屬於供應方所投資購買的資產，買方在使用時都會要求消費者支付費用。
機上盒免費使用的策略，是當時為趕上世界數位化的潮流，能與先進國家競爭的想法，所提出來的策略手段。從事後觀點觀察，它與其他公用事業計量表的計價比較，則可以發覺，該政策的施行似乎有那麼一點點不適當。
四、數位匯流後 未能回收的機上盒變成社會垃圾
因為數位匯流結果，消費者增加了許多其他的視訊選擇的機會，因此很多人棄有線電視，而就MOD或OTT，以NCC的有線電視收視戶統計資料顯示，2020年第二季收視戶有4,914,724戶，到了2021年第二季有線電視的收視戶掉到4,797,588戶，一年之內戶數掉了117,136戶。
數位機上盒的免費政策於是就出現副作用，當初裝置時不用費用，也沒有押金。當消費者不看電視時，機上盒拆下之後，可能即隨意棄置，根據有線電視業者的報導，機上盒的回收只有六成到七成。以回收率七成，每戶兩台機上盒為基礎計算，這一年將會有70,280個機上盒流落街上的垃圾桶，或隨意被棄置於街頭。
▲作者指出，以機上盒僅七成的回收率換算，竟有高達七萬個機上盒遭到棄置。（圖／記者張君豪翻攝）
五、主管機關有義務協助業者回收機上盒
最近行政院消保處討論「有線廣播電視服務定型化契約應記載及不得記載事項」上發現，第十二條第三款「甲方（消費者）辦理終止契約後，乙方（系統商）應派員或委託第三人取回機上盒及相關配件，『不得收取任何費用』。、、」在立法的說明中，主管機關則聲稱：「為保障訂戶權益，於契約終止後，原則上應由系統經營者主動取回機上盒及其相關配件，並『不得收取任何費用』，亦不得巧立名目變相收取費用，但訂戶得自行送至系統經營者指定之地點。」
是項修法似乎欲將機上盒回收之責任，完全則付予系統商負責，完全忘卻原始政策系統商的付出，而政策之初又沒有押標金之設計，因此才造成當前「後消費時代」的「環保問題」。就道義上主管機關實有協助 解決的義務，而不是雙手一攤，這不關我的事。如果是這種情形，有可能是不同屆委員未能充分了解政策始末的結果。為共同解決「後消費時代」的「環保問題」，我寧願相信主管機關有共同承擔這項義務的決心。
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