● 江昺崙／思想坦克專欄作者
近期新竹地區的政治人物，丟出了「新竹縣市合併升格」直轄市的議題，立法院也緊鑼密鼓要安排法案審議，或許最快在2022年，台灣就會再多出一個直轄市，台灣島內就會產生「七都」跟「台灣省十二縣市」（加上福建省的金門跟連江二縣）這樣的行政區劃。如此一來，台灣省只剩下600萬左右人口，僅佔全國人口數四分之一。
如果彰化跟嘉義縣市也跟著合併升格的話，那麼就會產生「九都」跟「台灣省九縣市」，屆時台灣省只會剩下400萬人口，僅佔全國人口數的六分之一。
換言之，「九都」成立後，會有六分之五的人口都住在直轄市裡面。僅有的台灣省轄縣市，可能會遇到邊緣化的現象。
▲當前台灣省各縣市區劃。（圖／維基百科／作者提供）
雖然目前台灣省已經虛級化，全國的行政體系都歸中央管轄，但比起直轄市，隸屬於台灣省的十四縣市在行政位階上還是矮了一截，地方財政的劃分（統籌分配款）也有很大的差別。所以近年來各縣市爭取合併升格的現象，實質上造成了國家內部的行政系統與資源分配的極大落差。
城鄉落差加劇
眾所皆知，目前直轄市內部的分區，區長是不用選舉的，由市長遴選指派；而省轄縣市內的鄉鎮市長，是必須經由選舉產生的。但這樣的制度落差，就今天的現況看來是「失去邏輯」的一件事。舉個例子，八掌溪以南的台南市北門區，人口一萬人左右，區長由政府指派，也沒有鄉民代表選舉，北門區清潔隊由台南市政府管轄；而八掌溪以北的嘉義縣布袋鎮，人口兩萬五千人，鎮長是民選產生，也有鎮民代表選舉，布袋鎮清潔隊由鎮公所管轄。為什麼人口較少的北門會套用直轄市的制度？反而人口較多的布袋鎮還是台灣省的制度？
這中間的差別很像在玩繞口令，但確實就是台灣目前行政區劃的困擾。未來當新竹、嘉義跟彰化都升格之後，剩下的宜蘭、南投、苗栗、雲林、花蓮及台東等縣民，可能會感到很強烈的相對剝奪感，大家都想移居到資源豐富的直轄市內，導致地方人口流失更加嚴重。
直轄市內部也會有分配的問題，未來直轄市越來越多，個別直轄市分到的分配款也會變少，那麼內部區域的資源分配，就成為了市長的難題。例如台南市內部，一直有「重南輕北」的爭議——台南市以曾文溪區隔成溪南及溪北兩區，人口大部分集中在溪南，所以溪北的市民經常覺得被邊緣化。而直轄市內的區長是官派的，所以偏鄉的行政機關，是無法替居民爭取預算的。所以台南合併升格十一年至今，內部如何分配資源，也始終是一項難題。
因此，雖然新竹縣市等地的合併升格是大勢所趨，但如果行政區劃沒有統一的邏輯及改革時間表，那麼終究無法解決地方治理的難題。事實上，近十幾年來民間及各政黨領袖，一直都有提出行政區劃及財稅分配的改革藍圖，例如馬英九任內就曾提過「三都十五縣」的構想，但後來因為種種政治因素，這個構想沒有實現，最終變成了今日六都的格局。
2017年賴清德在擔任行政院長的時候，也提出重新規劃行政區域的想法。但後來討論沒有延續下去。或許這次新竹縣市合併升格的議題拋出，會是一個重新開啟討論，政府與民間認真來構思的一個好機會。
五州三廳的方案
筆者認為，從清朝統治大半的台灣島以來，行政區劃歷經無數次變革，其中以1920年的「五州二廳」及1926年「五州三廳」制（增加澎湖廳），這樣的概念最為可行。
1920年代的五州就是台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州，三廳是花蓮港廳、台東廳及澎湖廳（未來金門馬祖可增設特別行政區）。
讀者朋友們最近如果有到新竹市參訪，應該會注意到市區的護城河附近，有許多好看的老建築，其中有一棟日本時代的老圖書館，2020年才剛修復完成。原本這棟建築荒廢已久，後來新竹市文化局整修之後開放，成為城市綠廊的新景點。
▲新竹州立圖書館正面。（圖／作者提供）
如果各位仔細一看，這棟建築的立面，還保留了「新竹州圖書館」的招牌，很有歷史深度。當時從桃園一直到苗栗，都是新竹州管轄的範圍，算是一種「桃竹苗生活圈」的概念。這是日本人從統治台灣後，經由不斷改革，從「縣廳弁務署制」到「二十廳制」、「十二廳制」，終於到二〇年代，社會秩序大致穩定（不再有武裝抗日事件），以及「理番政策」（征伐中央山脈的原住民部落）的達成，終於由第一任文官總督田健治郎提出新的「五州三廳」及「州郡街庄制」，日本時代的行政區劃終告成熟。但戰後國民黨政府基於落實地方自治等原因，將行政區切成較小的行政區：八縣、九省轄市及兩縣轄市。
▲五州三廳的行政區域。（圖／維基百科／作者提供）
行政區劃越大越有效率，但相對在內部分配上也越容易產生問題，因此台灣行政區劃大小總是在效率與分配上擺盪，很難找到完美的方案。而筆者認為，「五州三廳制」加上「州—郡—街庄」的層級安排，可以大略解決上述難題。
目前直轄市的「區」層級沒有民選首長及區民代表，所以會出現直轄市內部分配失衡的爭議，地方上沒有民選鄉鎮首長跟縣市首長抗衡，就容易被邊緣化。
而省轄的鄉鎮市區保有民選首長，但行政區域小，行政效率及施政透明度卻又會是一個難題。通常選區越小，地方政治比較容易被派系頭人把持，舞弊空間相對較大。若是未來直轄市希望重新進行「區長選舉」，則目前的區級行政區規模理應擴大。
在二〇年代「州郡街庄制」底下，大「州」下面還會切成擁有共同生活圈的「郡」——例如台中州底下有「北斗郡」，管轄北斗街、二林街、田尾庄、埤頭庄、沙山庄、大城庄、竹塘庄、溪州庄等地，州長權力雖大，但也有範圍較大的郡長制衡（可惜日本時代州郡長不是民選）。而今日是彰化縣底下各自自治的北斗鎮、二林鎮、田尾鄉、埤頭鄉、芳苑鄉、大城鄉、竹塘鄉、溪州鄉，這些鄉鎮其實在文化地緣上都很接近，但鄉鎮範圍小，行政效率難以提升，區域整合也幾乎無法進行。
▲日本時代台中州北斗郡（今彰南地區）行政區域圖。（圖／維基百科／作者提供）
所以以彰南的案例來看，理論上溪州、竹塘、埤頭等地應該以北斗鎮為核心，整合成生活圈，但目前因為各自鄉鎮公所都是平行單位，所以很難跨域整合。彰化縣政府面對各鄉鎮民選首長，也無法強制整合分配，形成鄉鎮共同治理的難題。所以將一二級的行政單位都擴大，民選的「州長」（縣長）與「郡長」（鄉鎮市長），形成「大台中州」跟「大北斗郡」兩個層級，達到首長們相互制衡與合作的張力關係，也可以達到區域聯合治理的需求。而地方選舉的選區擴大，每個選區也都包含核心市鎮及周邊鄉村地區，如此較能涵蓋不同的選民階級及社群，也可以稍稍避免地方選舉的派系壟斷問題。
展望21世紀的行政區劃
本文提出的「五州三廳制」及「州郡街庄」，並非想要完全沿用承襲日本時代的區劃法，而是提供一個區域重劃的「範本」作為參考，其中細節上的差異，實質區劃內容還有待完整的調查與多方討論。
就本次新竹縣市合併的議案來看，僅由單一縣市升格與否的角度來討論行政區劃，實在不夠周延，甚至可能造成台灣省偏鄉的排擠效應，帶來更大的城鄉落差。
所以建請立法院及行政院，在推動新竹升格的同時，也應提出「長遠的區劃改革計畫及時間表」，例如賴中強與陳佑維的文章〈四都升格、五州平權、七區治理──沒有人該是二等國民〉。行政區域改革是百年大計，也是台灣民主深化工程的關鍵環節，需要政府如公投一般與公民社會細緻對話，並由全體社會共同集思廣益，找出最適當的方案。
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● 本文獲授權，轉載自「思想坦克」，原標題【新竹縣市合併升格？那其他縣市怎麼辦？】，以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見，請寄editor88@ettoday.net，或點此投稿，本網保有文字刪修權。
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