▲台灣前駐尼加拉瓜大使吳進木於台尼斷交後入籍尼加拉瓜,此事引發台灣社會熱議。對此,外交部表示,吳進木雖為已合法申請退休,但其行徑仍適用「國家機密保護法」。(圖/翻攝自中華民國僑務委員會官網)
● 林廷輝/台灣國際法學會副秘書長
2021年12月9日,尼加拉瓜片面宣布與中華民國終止外交關係,並在隔日在天津與中華人民共和國簽署復交公報,在公報明確指出「從簽署之日起相互承認並恢復大使級外交關係,中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府。」此後,便傳出我國在尼國的大使館與外交財產遭到沒收,由於我國與尼國斷交時間緊迫,因此,最後我國決定象徵性轉售予天主教會馬納瓜總教區,不過,尼國政府並不承認此筆財產處分。
▲尼加拉瓜總統奧蒂嘉(Daniel Ortega)與副總統穆麗優(Rosario Murillo)於2021年11月勝選連任。(圖/路透)
對於尼國的蠻橫,我國外交部援引1961年《維也納外交關係公約》(以下稱《公約》)第45條:「遇兩國斷絕外交關係,接受國務應尊重並保護使館館舍以及使館財產與檔案」及習慣國際法,認為在我國與尼國終止外交關係後,尼國應依國際法義務保護我國館舍及財產,並表示,將循正當的國際訴訟,維護我國外交財產,必使尼國負擔國際不法行為的責任。不過,這些論述要搬上國際訴訟舞台,外交部恐怕還需聘請更多國際法專家,進行專業研討。
尼國與中華人民共和國復交是「政府承認」問題
首先是《公約》第45條的規範,對於兩國斷交館產的保護義務並無問題,但要捫心自問的是,尼加拉瓜實際上並沒有跟中國斷交,過往,中華民國以代表中國身分自居,與尼國建立邦交關係,在兩岸外交競逐場域上,都在爭奪代表中國的唯一合法政府,因此,尼國是跟中華民國斷交,而非跟「台灣共和國」斷交,與中華人民共和國復交,表明尼國是法律上承認「中華人民共和國政府」為代表中國的合法政府,簡言之,這是國際法上「政府承認」的問題,而非「國家承認」的問題。
▲中國與尼加拉瓜代表在天津簽署恢覆邦交聯合公報。尼方簽署代表為總統之子勞雷亞諾・法昆多・奧蒂嘉・穆里洛(Laureano Facundo Ortega Murillo)。(圖/路透)
畢竟,當年我國與尼國復交,我政府仍以代表中國自居,而尼國建交對象亦非台灣共和國,這樣的問題也存在我友邦馬紹爾群島在2014年到「國際法院」控訴九大核武國時,將中華民國置於訴狀上,經由我駐馬國大使館提醒,才將送交到「國際法院」的訴狀撤回,重新寫上「中華人民共和國」。因此,如果與尼國的斷交事件屬於「國家承認」或「政府承認」定位不明,就很難與尼國交涉。
處分國家財產的時間是關鍵點
因此,根據習慣國際法規定,在承認方境內之國有財產與相關債務、檔案之繼承,由被承認為合法政府者繼承。此外,承認具有回溯既往(retroactivity)之效力,即對新國家或新政府的承認,其法律效力可以追溯到新國家或新政府成立之時,不過不能使舊國家或舊政府之合法行為無效。
也就是說,如果中華民國在尼國境內的國家財產要進行處分,就必須在2021年12月9日尼國撤回對我政府代表中國的承認之日前,在法律上才有效,反之,如果我政府是在12月10日至12月23日當爭議出現之內的13天內處分財產,在國際法上已無力回天。
最經典的案例則是我與美國斷交案例,由於美國在1978年12月中通知我政府,即將於1979年1月1日與我斷交,並承認中華人民共和國為合法政府,因此,我國是在12月中到12月底處分雙橡園大使館的館產,先將其由公產轉賣為私產,間接確保我國家財產不會因外交承認而移轉財產。
▲雙橡園升旗。 (圖/駐美國台北經濟文化代表處)
但之後中共已經瞭解這些國際法上的操作,要求建交國都要選擇在半夜或無法處分財產之際宣布建交,於是1992年中共與南韓建交,取得中華民國政府繼承清朝在首爾明洞的館產。
不過,也有顧及長期情誼,而留給我國處分財產時間的國家,例如南非是在1996年11月宣布,將在1997年與我斷交,並在1998年1月與中共建交,給了我國一些時間處理國家財產產權的轉移。
另外,1953年《民用航空公司訴中央航空公司案》成功案例,可為政府未來處理國家財產業務時參考。
由於英國是在1950年1月6日承認中華人民共和國代表中國,在此前仍承認中華民國政府是中國法律上政府,本案所涉飛機,是中華民國政府下令在1949年9月飛到香港的,由於香港屬於英國領土,因此,1949年12月12日中華民國政府在香港處分財產,將飛機賣給美國民用航空公司時,該政府仍然是英國在法律上承認的政府,因此,本案上訴到英國樞密院後,最後英國樞密院裁定交易有效。
因為按照承認制度,承認的溯及力能使一個後來獲得法律承認的事實上的政府(中華人民共和國政府)的行為有效,溯及到這個政府的成立時間點開始,但不能使前一個法律上的政府(中華民國政府)的行為無效,由於交易時間點是在英國承認中華人民共和國之前,因此,我國保住了飛機財產。
國際訴訟將面臨訴訟主體適格性等問題
涉及在承認國境內的國家財產,如針對此一爭議提起訴訟,通常有幾種做法,首先是雙方合意提交國際司法機構,如國際法院,或組成仲裁庭裁斷,不過,尼國勢必不可能與我國合意送交司法機構與組成仲裁庭,因此,最後可能是在尼國境內提起司法救濟,訴諸尼國國內法院。
▲京都的國家財產光華寮,作者林廷輝攝於2018年;因該館產涉及兩岸議題,該館產已形同廢墟。(圖/作者提供)
不過,這裡又會出現一個嚴重的問題,也就是我政府的訴訟主體究竟代表中國還是台灣的問題,如果是中國,此際,依照2007年日本最高法院發回京都地方法院更審的「光華寮案」可以看出,中華民國已無在當地國代表中國,在訴訟主體適格性上將發生問題,如果要以「台灣」為訴訟主體,那就面臨到尼國從未承認過中華民國代表台灣共和國或台灣民主國此類以台灣為名義的國家,因此,也從未有以在法律上以「台灣」為名的國家財產出現在尼國境內,在無訴訟標的物的情況下,前兩者都會被法院駁回。
▲京都的國家財產光華寮,作者林廷輝攝於2018年;因該館產涉及兩岸議題,該館產已形同廢墟。(圖/作者提供)
至於協助當地教會提出訴訟,以中華人民共和國為被告,要求返還財產,首先是此一財產屬性屬於外交財產,國家財產,必須依據國際法上的承認與繼承制度處理之,再者,被告對象享有司法豁免權,恐怕在程序上早已被法院駁回。
以「台灣」為名才是正途
當然,國家財產因外交轉向而轉移到中共的手上案例屢見不顯,而過往在巴拿馬與我斷交之際,我國館產為租用,因此,只有停止房租契約,並沒有館產轉移的問題。
建議外交部此際勿再將人力、物力與訴訟資源放置在國際法上已明確規範的案件上,應立即檢討所有目前剩下的14個邦交國內的國家財產狀態,不一定要置產,而可以採取租用的方式;同時,應給予前線外交人員明確指示,畢竟,在尚未斷交前就處分財產,外交人員恐怕獲得「先行撤退」的罵名,要比保住國家財產的掌聲更多。
如果仍要維持國家財產在外交轉向時不會被轉移到中華人民共和國,那就必須思考目前邦交關係的外交承認,是否代表台灣,如果是以台灣為國家名義的外交財產,因為中國無法代表台灣,最終也不會因為與我邦交國建交而取得台灣的財產,畢竟,中國僅能取得名義上為中國的國家財產。
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我們想讓你知道…建議外交部此際勿再將人力、物力與訴訟資源放置在國際法上已明確規範的案件上,應立即檢討所有目前剩下的14個邦交國內的國家財產狀態,不一定要置產,而可以採取租用的方式。