移民解缺工》李沃牆／勞動參與率現拐點　攬才留才未雨綢繆

▲ 台灣的少子化及人口老化路徑已是條不歸路，人口紅利逐漸消失將反映在勞動參與率下降。（圖／資料照）

● 李沃牆／淡江大學財金系教授

台灣的少子化及人口老化路徑已是一條不歸路。截至2022年11月的最新人口統計，台灣總人口數為23,233,593人，出生率僅6.47‰，出生人數將跌破14萬大關，為台灣光復後最低的一年；而死亡率為9.28‰，早已是「生不如死」的窘境。在人口結構中，15至64歲的勞動人口為16,347,160人，占比70.36％，65歲以上為4,066,646人，占17.5％。國發會《人口推估報告（2018至2065年）》預估2026年的65歲人口比例將達20％，正式進入「超高齡社會」。令人憂心的是，一旦「生之者寡，食之者眾」，人口紅利逐漸消失將反映在勞動參與率下降。因勞動人口減少、生產力弱化，產經政策也須隨之改變；包括國際貿易、市場、產業、消費需求及基礎環境都將產生極大變化。職是之故，攬才留才宜未雨綢繆。

勞動力與勞參率出現結構改變

按定義，「勞動力」係指進入勞動市場的求職者，不論是已就業或尚在尋職的失業者均屬之，勞動力攸關一國的經濟成長興衰及國際競爭力的強弱。據勞委會統計資料指出（如表1所列），台灣地區在2012年的勞動力人口數達1,134.1萬人，而後呈逐年小幅增加，2020年為1,191.9萬人，為歷年之最，但2021年開始呈下降趨勢。而勞動參與率（勞動力除以15歲以上的民間人口數；簡稱勞參率）在2012年為58.3％。這數據不僅較同年度的韓國（61.3％）、新加坡（66.6％）、香港（60.5％）、日本（59.1％）、美國（63.1％）低，甚至還低於老人化指數相當高的日本（59.1％），顯示國內在人力資源的運用效率降低。尤有進者，預估2026年台灣進入「超高齡社會」後下降更快，其對經濟成長及競爭力的衝擊不言可諭。

▲表1 台灣地區近10年的勞動力變動。（資料來源／作者李沃牆根據主計處及國發會資料庫整理）

坦然言之，台灣少子化及人口老化的現象已無力可回天，然高齡化不僅將改變台灣的社會人口結構，更對社會經濟等外在環境產生直接影響，衝擊競爭力。此外，2021年國人赴海外工作人數達50.1萬人，而該年底的總移工人數為66.9萬人（如表1所列），其中產業移工為44.3萬人、社福移工為22.6萬人。統計數據上看來足可補足流失海外的人力，唯人力層次不同，教育程度與工作性質亦有極大差異，實無法完全替代原有勞動力。政府宜及早宜未雨綢繆，積極進行相關法規鬆綁並研擬完善配套措施，以因應嚴峻挑戰。日本少子化及人口老化的經驗早，其因應策略可供參酌。另新加坡的移民政策極具吸引力，為各國參考典範。因而，筆者以為底下的二個藥方頗能對症下藥。

藥方一：鼓勵中高齡者再就業　提供業者稅惠誘因

眾所周知，日本是當今全球老人化最嚴重的國家，為解決高齡化就業，早於2006年實施《高齡者雇用安定法》，協助高齡者再就業與確保多元化的就業機會，已獲得顯著的成效。據悉，日本的65至70歲這個年齡區間，尚有一半的人還在職場上工作。有工作，就健康，也不會造成社會負擔。台版的《中高齡者及高齡者就業促進法》於2020年12月上路，立法目的係為落實尊嚴勞動，提升中高齡者勞動參與，促進高齡者再就業，保障經濟安全，鼓勵世代合作與經驗傳承，維護中高齡者及高齡者就業權益，建構友善就業環境，並促進其人力資源之運用。在此法中的第二章：禁止年齡歧視，雇主對求職或受僱之中高齡者及高齡者，不得以年齡為由予以差別待遇。持退休後再就業。第28條：65歲以上勞工，雇主得以定期勞動契約僱用之。第六章：推動銀髮人才服務。有了法源基礎，再來就是看中央及地方政策能否有效地執行，立竿見影。如表1所列，台灣地區就業者之年齡別結構中，65歲及以上占比，在2012年僅為1.9％，而後逐年增加，2021年已突破3.06％，為歷年新高。顯見，除了《中高齡者及高齡者就業促進法》已漸漸發揮效果外，近幾年政府四大基金面臨破產危機，退休金普遍不足，加上平均餘命不斷增加等因素，亦不無關係。但這增加的就業比率雖不無小補，卻難補足未來勞動力減少的缺口，宜在政策推動上加把勁才是，如提供聘僱業者稅惠誘因等。

▲ 日本於2006年實施《高齡者雇用安定法》，協助高齡者再就業與確保多元化的就業機會。（示意圖／記者賴文萱攝）

藥方二：優化《外國專業人才延攬及僱用法》　建立具吸引力的移民環境

除了留住國內人才，向外攬才亦極其重要。國發會於2018年提出的《新經濟移民法》草案，係為因應人口結構變化、國內產業明顯短缺專業人才及技術人力之困境，在不影響國人就業機會及薪資水準之前提下，延攬及補充外國優質人才與人力，以強化產業升級，維持合理人口結構，提升國家競爭力。可惜的是，此草案因2019年12月屆期而不續審，立法院已將草案退回行政院，形同胎死腹中。而後國發會改以鼓勵僑外生、移工留台，及擴大延攬外國專業人才等為主要策略。2021年6月三讀通過的「外國專業人才延攬及僱用法」，強化誘因延攬外國專才；此外，政府也推動華語先修課程，提供僑外生可以進修語言名義來台及提供打工機會，並研議專案放寬短期研習生留台措施，積極協助留學生留台發展。另，「移工留才久用方案」也於2022年4月底上路。《外國專業人才延攬及僱用法》則已於2018年2月8日正式施行，主要係放寬外國專業人才來台簽證、工作、居留相關規定，並優化保險、租稅、退休等待遇，以建構更友善之工作及居留環境。為我國奠定更完善的攬才法規架構，讓更多國際優秀人才能夠「進得來」、「留得住」。該法並於2021年6月18日三讀修正通過、行政院核定自2021年10月25日正式施行。據國發會統計，2021年底，外國專業人員有效聘僱許可人次由2011年的2萬6,798人，成長至4萬5,300人。留台工作僑外生人數亦由2012年的620人大幅增加至2021年底的8,822人。截至2022年11月底統計，政府已發出6,351張就業金卡，目標2023年底前發出1萬張、2030年達2萬張。取得金卡的外國人，1到3年內，不需受雇就能自由來台求職、創業，或為海外公司遠距工作；金卡期滿可以續卡、持卡3年以上可申請永久居留，綜合條件比新加坡對金字塔頂端人才核發的個人就業准證（PEP）更為優惠，資格審查也較為寬鬆。但遺憾的是，領到金卡的專業人士，四成已不在台灣。足見，政府政策立意甚佳，但台灣的薪資結構、外語生活環境及稅率等條件是否能長期留住人才，尚待考驗。建議政府宜再優化《外國專業人才延攬及僱用法》，並建立具吸引力的移民環境。

▲ 在不影響國人就業機會及薪資水準之前提下，延攬及補充外國優質人才與人力，可強化產業升級，提升國家競爭力。（示意圖／路透社）

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