楊智傑/監委忽略公務員匿名與言論自由的價值

 

 ▲管中閔。(資料照/記者謝盛帆攝)

●楊智傑/國立雲林科技大學科技法律所教授。

監察院彈劾管中閔匿名幫雜誌寫社論,認為其因為「經常、固定、稿費不薄」,所以構成公務員違法兼職。除了監察院自行創造的「經常、固定、不薄利」,監委陳師孟說,他覺得管中閔犯了一個大忌,在於務員不該匿名撰寫社論,與政府施政有利益衝突。

匿名撰寫社論與職務利益衝突?

監察院正式彈劾文中,雖然引述銓敘部75年9月5日(75)臺銓華參字第46252號函:「公務員不得兼任新聞紙類及雜誌之編輯人、發行人、社長、經理、記者及其他職員。至於報社特邀專欄撰稿,倘不涉職務之事務,尚無禁止之規定。」但抓住其中一個要件「不涉職務之事務」,認為管中閔的投稿內容,大部分與其職務有關,故也構成兼職。

不論陳師孟所謂之大忌,或者強調需「不涉職務之事務」,均忽略了公務員言論自由保障對民主社會之重要價值。筆者認為,公務員撰寫報章雜誌社論,且匿名撰寫社論,屬於言論自由範疇。我國言論自由發展受美國影響甚深,以下簡就「公務員言論自由」及「匿名言論自由」,說明美國的言論自由保護。

公務員言論自由對充分資訊討論的重要

第一,在美國,公務員就像一般公民一樣,也有受憲法保障的言論自由。美國各級法院處理過非常多件公務員言論自由的案例,而慢慢發展出一些標準。公務員作為公民的角色,就公眾關心事務(matters of public concern)發表言論,可受言論自由保障,只要其不影響上級管理及維護公共服務有效順暢運作即可。

雖然公務員有言論自由利益,其主管也有管理職員順利施政的利益需要維護。美國最高法院陸續在判決中,發展出一個判斷順序:第一,該言論是否為公務員履行其職務範圍?第二,該言論是否為公眾關心事務?第三,政府作為公務員的上級主管,為維護公共服務有效運作的利益,是否大於該公務員的言論自由利益?第四,政府是否因為公務員發表該言論而採取懲處行為?第五,如果公務員沒有發表該言論,政府是否依然會採取該懲處行為?

美國最高法院曾說,就算公務員發表言論,是直接針對其上級採取的政策表示不同意見,只要上級管理維護公共服務有效運作的利益,沒有大於公務員言論自由利益,也不能因而限制公務員不能對自己上級政策發表意見。

美國最高法院並說,民主社會中,資訊充足、豐富的辯論是必要的。如果公務員不能對自己熟悉的領域政策發言,則整個社會將無法聽到資訊充足的意見。所以,在保障公務員個人的言論自由的同時,也是在保障整個社會獲得資訊充分的意見。

匿名言論對公共議題討論的價值

第二,匿名發表言論的自由,更是美國言論自由的核心基礎,甚至是言論自由的基石。從美國在殖民地時代,人民要表達對殖民政府的不滿,怕被事後報復,時常匿名發表言論。美國最高法院也說,匿名言論是捍衛自由的歷史武器,正如湯瑪斯潘恩發表的《常識》一書,就是匿名出版。

美國建國後,許多的建國之父,都是以匿名在報刊發表言論。最有名的莫過於亞歷山大彌爾頓、約翰傑伊、詹姆士麥迪遜,共同以Publius為名,在報紙上撰寫系列文章,鼓吹批准憲法,最後集結出版了《聯邦黨人文集》。而且別忘了,這些美國建國之父,當時均有公職在身,約翰傑伊是當時的國務卿。其實,當時反對制憲的人,也都在報紙上以筆名發表系列言論,且均有公職在身。

美國最高法院也多次處理過匿名言論爭議問題,並多次判決,要求強制傳單、文宣公開姓名,乃違反憲法所保障的匿名發表言論權。其理由在於,要求公開身份,以及擔心公開後對個人的影響,將阻礙完美且和平討論重要公共議題的機會。

匿名發表社論無礙於上級領導與政府職務

我們回到管中閔定期幫雜誌匿名撰寫社論問題上。陳師孟認為,「公務員匿名撰寫社論犯了大忌」。其實,就算公務員具名撰寫評論,只要討論的是公眾關心事務,且不影響上級長官之領導與該機關事務之推動,就沒有問題。且管中閔已經採取匿名發表,在其卸任公職多年後,監察院才以清算方式挖出其匿名言論,表示其匿名發表的雜誌社論,對其行政團隊之領導、公共事務之推動,幾乎沒有影響。若採美國標準,以此理由彈劾管中閔,絕對構成違反憲法保障公務員之言論自由。

銓敘部所謂的「報社特邀專欄撰稿,倘不涉職務之事務」,原意為何?或許可能是指,「專欄撰稿是否會影響其職務」?不論其真意為何,公務員發揮其專長,撰寫與其職務內容有關的公共議題的論述,只要不影響上級管理與該機關職務運作,應當屬於公務員言論自由保障範圍。若按照部分監委理解,撰稿內容不能涉及職務,不就否定了全國公務員對其專業政策發表意見加入公共論述的可能。

歐盟監察使保障公務員言論自由

跳開美國,轉到歐盟,歐盟在其職員規章中,明確界定公務員具名發表言論的自由,以及程序上的限制。筆者曾經研究歐盟監察使在1995年到2005年間的重要人權議題貢獻之一,就是保障歐盟公務員的言論自由,並促使歐盟執委會修正制定更清楚的公務員言論自由規範。我國監察委員不站在維護人權立場,釐清並推動保護公務員言論自由的保護範疇,反而因人設事創造特殊標準,打壓匿名發表言論的公務員。相較於歐盟監察使,高下立判。

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