▲僅管日本與非洲往來時間較長，重要性及影響力卻一年年不及中國。（圖／達志影像／美聯社）
●嚴震生／政治大學國際關係研究中心研究員
今年八月底，第七屆東京非洲發展國際會議（Tokyo International Conference on African Development，TICAD）在日本橫濱舉行，是日本近年來舉辦最大規模的國際會議。TICAD成立與1993年，是冷戰後當非洲的戰略地位不如以往重要、受到忽視之際，日本所主辦有關如何援助非洲國家發展的國際會議，每五年在東京舉辦一次。不過，自2000年中非合作論壇（Forum of China-Africa Cooperation，FOCAC）成立後，中國不僅在非洲的影響力大幅提升，FOCAC受到關注的程度遠遠超過在其之前就成立的TICAD。
FOCAC每三年在北京及一個非洲國家輪流舉辦一次，日本首相安倍為了扭轉劣勢，選擇採取與FOCAC一樣的輪流模式，同時也改成三年舉辦一次，在2013年TICAD V後，原定在2018年舉行的TICAD VI改在2016年首次在非洲舉行，由肯亞作東，今年的TICAD VII則是回到日本。個人曾在2008年親赴日本，就近研究TICAD IV的運作，也曾應日本學界的邀請，向其介紹FOCAC，後者個人則是以特約撰述的身份，在2015年時親赴南非，觀察在約堡舉行的第六屆FOCAC部長級會議，和其第二屆的高峰會。
首先，這兩個亞洲經貿大國與非洲互動的平台，顧名思義當然與提供援助、相互合作、已達成非洲的發展為其目標。TICAD I在1993年開始舉行時，就希望改變過去以外援為主的模式與非洲互動，而是能夠有更多實際合作的項目，不僅與政府部門、也和民間部門建立合作關係，共同達成永續發展和關鍵基礎建設的目標，就如同安倍首相在肯亞TICAD VI的談話，日本不單是捐助國（donor），同時也是非洲的夥伴（partner）。
其次，日本也發現在中國大陸快速發展後，後者的經濟規模已超越日本，因此東京若在非洲單單以投資或援助與北京競爭影響力，將會對其不利。根據聯合國貿易暨發展會議（United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD）的統計，在2017年時日本對非洲的外來投資（foreign direction investment，FDI）為90億美元，中國大陸則是430億美元。在中國於2009年成為非洲最大的貿易夥伴後，中非雙邊貿易持續成長，從當年的900多億美元，到目前約2000億美元，日非的雙邊貿易額僅有160億美元，是中非貿易的十二分之一。中國大陸在非洲約有3700家公司，而日本僅有800家；前者在非洲的人數已超過百萬，而後者僅有8000，對比相當懸殊。
▲中國極力拉攏與非洲國家元首建立友好關係。右為南非總統拉瑪佛沙（Cyril Ramaphosa）。（圖／翻攝自新華網）
基於此，日本也開始將其外交利益納入考量，在中國大陸推動一帶一路並涵蓋非洲部分國家時，安倍將非洲涵蓋在日本所推動的自由與開放印太地區（Free and Open Indo-Pacific，FOIP），顯然很想爭取並拉攏非洲國家。不過，根據英語的日本時報（Japan Times）在TICAD VII前的報導，日本擔心名單曝光後，北京會出面阻撓，因此在會前不願意透露究竟哪些非洲元首或政府領導人會出席峰會，。
最終一共有23位非洲的元首參與TICAD VII，相較於2016年TICAD VI的30位，要少了四分之一，也不如同樣在橫濱舉行的2013年TICAD V的34位及2008年TICAD IV的27位，特別是今年除了埃及總統塞西（Abdel Fattah el-Sisi）因為是非洲聯盟主席而出席外，沒有其他北非國家元首參加，少了一個區域的代表性。我們當然不能單單從參與的非洲元首數目，來判定TICAD的影響力，但2018年的FOCAC北京峰會，有40位非洲總統及10位總理出席，之前在南非約堡舉行的2015年FOCAC峰會，也有50個國家元首及政府領導人參加，這些數據多少代表非洲國家在乎中國的程度，絕對超過日本。
TICAD VII的2019年橫濱宣言（Yokohama Declaration 2019）明確指出這次會議的三大基石（three pillars）分別為：（一）透過創新和民間投資，加速經濟轉型和改進企業環境（Accelerating economic transformation and improving business environment through innovation and private sector investment）、（二）深化永續及有復原能力的發展（Deepening sustainable and resilient development）、（三）強化和平及安全（Strengthening peace and security）。這些並沒有太多官方的著墨，而是希望日本的企業及民間部門在非洲發展上，有更積極的投入與參與。
整體而言，日本應當已認清與非洲互動方面，和中國在官方角色上是比較難競爭的，但希望透過民間部門與非洲互動，強調高品質的援助或投資，希望能和中國大陸有所區隔。但這樣的一個做法，是否能夠改變目前非洲的天秤向中國傾斜，則並不樂觀。
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