嚴震生/日本有辦法阻止非洲向中國傾斜嗎?

▲僅管日本與非洲往來時間較長,重要性及影響力卻一年年不及中國。(圖/達志影像/美聯社)

●嚴震生/政治大學國際關係研究中心研究員

今年八月底,第七屆東京非洲發展國際會議(Tokyo International Conference on African Development,TICAD)在日本橫濱舉行,是日本近年來舉辦最大規模的國際會議。TICAD成立與1993年,是冷戰後當非洲的戰略地位不如以往重要、受到忽視之際,日本所主辦有關如何援助非洲國家發展的國際會議,每五年在東京舉辦一次。不過,自2000年中非合作論壇(Forum of China-Africa Cooperation,FOCAC)成立後,中國不僅在非洲的影響力大幅提升,FOCAC受到關注的程度遠遠超過在其之前就成立的TICAD。

FOCAC每三年在北京及一個非洲國家輪流舉辦一次,日本首相安倍為了扭轉劣勢,選擇採取與FOCAC一樣的輪流模式,同時也改成三年舉辦一次,在2013年TICAD V後,原定在2018年舉行的TICAD VI改在2016年首次在非洲舉行,由肯亞作東,今年的TICAD VII則是回到日本。個人曾在2008年親赴日本,就近研究TICAD IV的運作,也曾應日本學界的邀請,向其介紹FOCAC,後者個人則是以特約撰述的身份,在2015年時親赴南非,觀察在約堡舉行的第六屆FOCAC部長級會議,和其第二屆的高峰會。

首先,這兩個亞洲經貿大國與非洲互動的平台,顧名思義當然與提供援助、相互合作、已達成非洲的發展為其目標。TICAD I在1993年開始舉行時,就希望改變過去以外援為主的模式與非洲互動,而是能夠有更多實際合作的項目,不僅與政府部門、也和民間部門建立合作關係,共同達成永續發展和關鍵基礎建設的目標,就如同安倍首相在肯亞TICAD VI的談話,日本不單是捐助國(donor),同時也是非洲的夥伴(partner)。

其次,日本也發現在中國大陸快速發展後,後者的經濟規模已超越日本,因此東京若在非洲單單以投資或援助與北京競爭影響力,將會對其不利。根據聯合國貿易暨發展會議(United Nations Conference on Trade and Development,UNCTAD)的統計,在2017年時日本對非洲的外來投資(foreign direction investment,FDI)為90億美元,中國大陸則是430億美元。在中國於2009年成為非洲最大的貿易夥伴後,中非雙邊貿易持續成長,從當年的900多億美元,到目前約2000億美元,日非的雙邊貿易額僅有160億美元,是中非貿易的十二分之一。中國大陸在非洲約有3700家公司,而日本僅有800家;前者在非洲的人數已超過百萬,而後者僅有8000,對比相當懸殊。

▲中國極力拉攏與非洲國家元首建立友好關係。右為南非總統拉瑪佛沙(Cyril Ramaphosa)。(圖/翻攝自新華網)

基於此,日本也開始將其外交利益納入考量,在中國大陸推動一帶一路並涵蓋非洲部分國家時,安倍將非洲涵蓋在日本所推動的自由與開放印太地區(Free and Open Indo-Pacific,FOIP),顯然很想爭取並拉攏非洲國家。不過,根據英語的日本時報(Japan Times)在TICAD VII前的報導,日本擔心名單曝光後,北京會出面阻撓,因此在會前不願意透露究竟哪些非洲元首或政府領導人會出席峰會,。

最終一共有23位非洲的元首參與TICAD VII,相較於2016年TICAD VI的30位,要少了四分之一,也不如同樣在橫濱舉行的2013年TICAD V的34位及2008年TICAD IV的27位,特別是今年除了埃及總統塞西(Abdel Fattah el-Sisi)因為是非洲聯盟主席而出席外,沒有其他北非國家元首參加,少了一個區域的代表性。我們當然不能單單從參與的非洲元首數目,來判定TICAD的影響力,但2018年的FOCAC北京峰會,有40位非洲總統及10位總理出席,之前在南非約堡舉行的2015年FOCAC峰會,也有50個國家元首及政府領導人參加,這些數據多少代表非洲國家在乎中國的程度,絕對超過日本。

TICAD VII的2019年橫濱宣言(Yokohama Declaration 2019)明確指出這次會議的三大基石(three pillars)分別為:(一)透過創新和民間投資,加速經濟轉型和改進企業環境(Accelerating economic transformation and improving business environment through innovation and private sector investment)、(二)深化永續及有復原能力的發展(Deepening sustainable and resilient development)、(三)強化和平及安全(Strengthening peace and security)。這些並沒有太多官方的著墨,而是希望日本的企業及民間部門在非洲發展上,有更積極的投入與參與。

整體而言,日本應當已認清與非洲互動方面,和中國在官方角色上是比較難競爭的,但希望透過民間部門與非洲互動,強調高品質的援助或投資,希望能和中國大陸有所區隔。但這樣的一個做法,是否能夠改變目前非洲的天秤向中國傾斜,則並不樂觀。

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